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中国古代官僚政治 三、官僚系统更新机制中的弊端
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源源不断地输入适量的具有较强行政能力的官员，按时休退不适合行政需要的老病、劣质官员，保持其实际需要量，这是官僚系统在其运作过程中的正常更新。但由于古代王朝政体的性质及其局限性，又决定了它不可能完全做到这一点，经常会出现某些非正常现象，从官员的质和量两方面影响着官僚系统的更新。这些非正常现象的产生有其必然性，或者说是古代王朝政体自身无法克服的痼疾。揭示这些非正常现象的表现及其产生的原因，对于探讨古代官僚政体的运作规律、官僚政治的特点，具有重要意义。
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（一）选举制的弊端
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察举征辟制与科举制，中国古代王朝的这两种主要选官方式及其变更，贯穿了一条根本原则，就是如前面所说，力图把统治者所需要的具有较高质量的官员选拔到统治机构中来。应该说，每一种选官制度在其实行之初，都具有合理性，但同时也不可避免地带有某些非合理因素，行之日久必生弊端，出现“选非其人”的现象。从选举制度本身讲，这些弊端是影响官僚队伍质量的主要原因。
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察举征辟制的严重缺陷，在于选评权掌握在个人手中，带有一定的个人主观性，以致成为官员营私、结党的工具，东汉时期形成的官宦世家、大官僚的“门生故吏遍天下”，正是这种弊端的产物。选官唯亲、唯门第或帮派是举，必然违背“选才”的根本原则，被选者名不副实，因而出现“以顽鲁应‘茂才’，以桀逆应“至孝’，以贪饕应‘廉吏’，以狡猾应‘方正’，以谀谄应‘直言’……”等现象[42]。这种状况，在九品中正制时有同样体现。科举制在一定程度上克服了这些弊端，但它的明显缺点，是选人仅凭考卷成绩，而不考察德行、禀赋、社会经验等因素，而且科考的内容又相当狭窄。尤其是明清时期，选取举人、进士，评定成绩的优劣，主要看士子对经学的记忆、理解和阐发，而这方面的考察，并不能鉴别出这些人是否具有行政、“治民”的能力。考试内容虽有“策论”，考察士子对国计民生及某些重大政治理论问题的看法，但不占主要成绩，三场考试，首重四书文，经文次之，策论是放在最末一场。况且考生对策问的回答，只不过是发表一些堂而皇之的符合当权者口味的论调，又有谁敢在这关乎身家前途的考卷上议论时政。那些汲汲于仕途的学子们，两耳不闻窗外事，埋头于四书、五经、八股，而学非所用，不少科甲出身的官员，在行政中不得不雇请幕宾，依靠吏员。所以当时即有人评论：“良吏不专在甲科，甲科未必皆良吏。”自明代以后，不断有人对科举制的这种弊端进行批评，但是又提不出其他切实可行的选官方式，“变之而未有良法美意以善其后”[43]。扩大考卷以外的参考内容，必然增加评判的主观性，使选官者得以上下其手。科考尽管仅凭试卷成绩，但它毕竟是通过平等竞争层层选拔而择取最优等的学子，入选者最起码都具有出色的处理公文的基本技能，具有一定的客观性，排除了那些凭借关系而想挤入仕途的不学无术之徒，从这一点讲，前述科举制中的弊端，即选评入仕者在内容上的狭隘性，仅凭考卷而不考察其他因素，是官场的腐败性所决定的。至于科考内容所以局限于孔孟经学，是因为统治者本来的目的就是：“国家以经义取士，将使士子沉潜于四书、五经之书”[44]，以便选取具有儒家伦理修养的忠、孝之人，使他们成为王朝、皇帝的忠臣，这是古代官僚“德”的重要标准，是官员素质的第一要求。因而，以经书取士，在今天看来虽然学非所用，但当时却为统治者所竭力保持，使这一做法一直延续到清末。
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察举征辟制、科举制毕竟还在于为了选拔实行统治所需要的人才，门荫与捐纳则完全不是出于这种目的，因而从这两种途径进入官僚机构者，莠者居多。以门荫而言，那些贵族、官宦的纨绔子弟，只凭父祖之余荫便可稳步进入仕途，因而并不砥砺学品，相当多的人是才疏学浅、胸无点墨。有些王朝选用荫子虽然进行考试，但实际上不过是虚应故事，清康熙年间，“荫监生年满十八岁者，国子监亦止令其翻译满汉数字，便谓文理优通，咨部录用”，甚至有“全不识字者，照例给俸，随旗上朝”[45]。这些酒囊饭袋，知识学问上一无所长，于官场上的投机钻营、勾心斗角、尔虞我诈等恶习却从小即耳濡目染，并不陌生，进入官场后，又怎能希望他们成为“良臣”“廉吏”。不应否认，由世荫而成为官员者，也有能臣、贤才，如西汉的霍光、苏武，唐代的李德裕，清代的曾纪泽等，但只不过是其中的极少数，属于个别现象，因为荫子的选举前提，就不是论才论德。至于捐纳之官，就不仅是才质低劣的问题了，可以这样说，以这一途径输入的，是腐蚀官僚队伍的毒素。捐纳者相当多的人是抱有不良目的而投资于官场，根本谈不上“德”。明弘治年间主管官员铨选的吏部尚书王恕就尖锐地指出，“人既以财进身，欲其砥砺廉隅如循吏，岂可得也”[46]。捐纳者得官后，将本求利，必然尽力贪污搜刮，最低限度也要捞回其捐纳所下的本钱。捐纳不仅加重吏治腐败，毒化官场风气，而且亵渎了国家机关、公职的严正性，降低了官员的声誉和威信。尽管捐纳一途并不常开，一般是为解决财政拮据时的急需，但它所带来的后果与影响却是相当严重的。当权者既然明知它的危害性，却为何还要采取这种措施呢？是因为在腐败的王朝政治体制下，以其他途径选入的官员，也并不能保证其清廉，真正仅取俸禄两袖清风的清官少之又少，当官与发财是同一语，是官场的普遍现象。
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（二）冗官问题
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前节所述，是官僚机构在输入新的成员时出现在质的问题上的弊端，在行政过程中，另一大问题是官员的“量”，量的问题主要表现为患多而不患寡。从历史上各个王朝的情况来看，官员数量少而不能满足行政需要，只出现在新的王朝建立之初，但这种问题很快便能解决。而官员超量出现“冗官”现象，则是大多数王朝自中期以后都会遇到的问题，只是表现的程度不同而已。官吏冗滥，不仅造成官僚机构人浮于事、互相推诿、政务废弛，而且靡费国家钱粮，加重财政负担，另外，由于“官多扰民”“官多害民”，还常常因此而激化社会矛盾。官冗，影响到国家的治乱兴衰，因而每当冗官发展到一定程度，统治集团中便有人呼请“裁抑冗滥”。
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造成官冗的原因是什么？我们拟从官僚机构的更新机制中去作考察。更新不外乎官员的“输入”与“吐故”，而官冗，则主要在于输入过量，吐故不力，导致更新环节的壅滞。
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造成官员输入过量的主要原因，是正常选举之外的滥加封授和选任。首先，朝廷的“施恩任官”，常常使官员滥增。以门荫制度为例，这种制度，根本不是出于行政的需要，而是君主为笼络官员、贵戚，加强统治集团利益的一致性，使官僚、贵族效忠朝廷的一种手段，所以，任子也就不考虑行政机构中官员的实际需要量。在某些王朝，受荫子的数量是非常大的，如宋朝，据研究者统计，宋代科举取士，每年才平均三百六十人左右，而以门荫补官者，每年大约不下五百人[47]。宋代的门荫不仅名目繁多，而且荫及范围广，“一人入仕，则子孙、亲族俱可得官，大者并可及于门客、医士，可谓滥矣”[48]！庆历年间，“臣僚之家及皇亲母后外族，皆奏荐，略无定数，多至一二十人，少不下五七人”[49]。范仲淹曾披露，当时是“假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人……此滥进之极也”[50]。宋代，不仅官员致仕及军功死难者得荫补子弟，即使在职官员遇圣节、郊祀等国家庆典，也皆得荫子，其中以郊祀荫补数额最巨，北宋政和六年，“郊恩奏补，约一千四百六十有奇”[51]。南宋绍兴年间，每遇皇帝亲自郊祀之年，“补官者约四千人”。臣僚尖锐地指出，“今日官冗之弊极矣！欲清入仕之源，莫若减任子之法。三岁大比，所取进士不过数百人，三岁一郊，以父兄任官者乃至数千人。积累既久，无怪乎员日益多，缺日益少，国用日益不足也”[52]。员多缺少，便不得不增设官职、扩大编制，以安置垂涎于官位的待缺者，宋徽宗政和年间，便因此而“参定州县曹掾，量增员额五百余处”[53]。有些统治者为市恩于臣民，也往往采取滥加封官的手段。唐武则天掌政后，“务收人心，士无贤不肖，多所进奖。长安二年，举人授拾遗、补阙、御史、著作佐郎、大理评事、卫佐凡百余人。明年，引见风俗使，举人悉授试官，高者至凤阁舍人、给事中，次员外郎、御史、补阙、拾遗、校书郎”[54]，以致出现“补阙连车载，拾遗平斗量，把椎侍御史，腕脱校书郎”的冗滥现象[55]。唐中宗时，韦后及太平、安乐公主也效法武后，恩封“斜封官”，“凡数千员，内外盈溢，无听事以居，当时谓之‘三无坐处’，言宰相、御史及员外郎也”[56]。因为滥封“斜封官”，竟使这些官多得没有办公的坐处。开元、天宝年间，“门资、武功、艺术、胥吏，众名杂目，百户千途，入为仕者又不可胜纪，比于汉代，且增数十百倍”[57]。这里所说的门资即门荫；武功，是指嘉奖军功之人而授官。平安史之乱时，“朝廷专以官爵赏功，诸将出征，皆给空名告身，自开府、特进、列卿、大将军，下至中郎、中郎将，听临事注名。其后又听以信牒授人官爵”[58]。明朝，英宗复辟，为奖励帮助其“夺门政变”的功臣，“以（石）亨首功，进爵忠国公。眷顾特异，言无不从。其弟侄家人冒功锦衣者五十余人，部曲亲故窜名‘夺门’籍得官者四千余人”[59]。昏庸之君对其宠幸者滥加封授，也可造成官员冗滥。明成化、嘉靖二帝皆好方术，那些为皇帝烧丹献符者多成为宫中佞幸，竟致荣显。有的“以符箓进，官至礼部侍郎”，有的“以方术得幸，官至太常卿。其他杂流加侍郎、通政、太常、太仆、尚保者，不可胜计”，以致“一日而数十人得官，一堂而数百人寄俸也”[60]。其次，为解决财政困难而卖官，也无疑是在正常选任之外，额外加大了官员的输入量。明代成化以后，“一遇灾歉，辄行捐例”，成化初，“纳马入监者至万余人”。此后山、陕大饥，“又令纳粟入监，限年余即止，时入监者已至六七千人”。嘉靖以后，“户部缺边费，开例益滥……输粟入监，注选铨部者，至数万人”[61]。捐监，导致仕途的壅塞，捐实官，则直接造成官僚机构中的冗员。清康熙年间平三藩之乱，开捐三年，捐为知县者即达五百余人。一般来说，正常选举，以主要的选官方式选举，就已经能保证行政中官员的需要量，此外再以其他名目授官，就必将造成官员的冗滥。清康熙时的储方庆总结说：“（今）天下官人之额，中外共二万有奇，正途甲榜出身者，三年始得百五十人，参之以科贡，亦当沛然有余。而今若是其壅遏者，乃他途之滥有以使之也。”[62]
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另外，皇权及中央集权的强化，增加牵制性的重叠机构，形成一职多官，官外加官，也会造成冗员闲职。以中央而言，宰相府职能分析后，形成三省并立，后来又在三省长官中书令、侍中、尚书令之外再设参知政事、同中书门下三品、同中书门下平章事等“真宰相”；地方上，以宋代为例，为削弱、解除刺史、节度使、团练使、防御使等权力，以知州、知府军事等代行其权，同时又设“通判”一职进行牵制，原来旧职成为“遥领”或虚衔。新增衙署，又需设置长官的下属副贰佐杂之官及大批吏员。凡此种种，都会使官吏大量增加。机构重叠、多元，一职多官，居官不任职等现象，以宋代最为突出，“昔以一官治之者，今析之为四五；昔以一吏主之者，今增而为六七”，中央的“三省、六曹、二十四司，类以他官主判，虽有正官，非别敕，不治本司事，事之所寄，十亡二三。故中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不记注；中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言非特旨供职，亦不任谏诤。至于仆射、尚书、丞、郎、员外，居其官不知其职者，十常八九”[63]。在皇权及中央集权强化的每一环节中，那些闲衙废署之官、有职而无实权或暂时有权而逐渐失去其权的官职并不取消，实际是以闲职闲缺存在于官僚机构之中，铨选机关还要按照常规之制选任，输入正常需要量之外的冗员。
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吐故不力，主要在于致仕制度的软弱性与不完善。首先，“以礼致仕”，退职由官员自动申请，一般情况下并不强制，那些贪恋权位者往往赖在官位上迟迟不退。如宋代就是“年老昏昧、视听不明、行止艰涩、职事全然不治者”，仍“贪禄不止”。更有甚者，“病老还家，尚且贪恋权势，不能力辞”。又有人总结当时的情况是，“时人类以弃官归隐为高，而谓轩冕荣贵为外物，然鲜有能践其言者……相逢尽道休官去，林下何曾见一人”。总之，是“年及而愿退者常少”[64]。白居易在《秦中吟·不致仕》一诗中，对唐代的恋位者也有描述，说他们是“七十而致仕，礼法有明文，何乃贪荣者，斯言如不闻，可怜八九十，龄堕双眸昏”[65]。贪位者还常常隐瞒岁数，以延迟退休。如清代“士大夫履历，例减年岁，甚至减至十余年。即同一宴会，亦无以真年告人者”[66]。其次，退休年龄只是一个原则规定，实行时还要考虑其他因素，如身体状况、行政能力及某些方面的特长等等，退休制的这种灵活性，不仅为恋职者不主动申请致仕造成条件，而且在吏治腐败的情况下，往往变成随意性，为主管考核、退职的官员庇护恋职者提供了方便，那些主管者的帮派性属下、党羽及送贿者，也即可因此而继续占据官位。应退者不退，势必造成官员的积压。某些王朝为疏通更新渠道，不得不设置一些领取俸禄而不任事的闲职，以安置这类人。如唐代诸州的别驾、司马，便是“凡仕久资高耄昏弱不任事，而时不忍弃者，实莅之”[67]。宋代的祠禄官也是具有这种用途的闲职。祠禄官又叫宫观官，《文献通考》说：“虽年及挂冠，未尝直令致仕，皆以宫观处之，假以禄耳。”[68]那些“患疲老不任事者废职，欲悉罢之，乃使任宫观，以食其禄”[69]。这些人，若朝廷强令其致仕，“则于人情或以视群臣为薄”，这样安置他们，可以“少清州郡之选”[70]。南宋绍兴年间，“宫庙之官，文武不下千有余员”[71]。这些措施虽然使新入仕途者有职可就，结果不仅不能减少冗员，而且使冗员的存在具有了固定性。
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在官员的选任与吐故的过程中，出现如上每一种情况，都会造成更新渠道的壅滞，官员的冗滥。以上诸种情况，在各王朝中都或多或少、程度不同地存在着，其中以唐宋两朝最为突出，不仅选任过滥、闲职过多，而且致仕不力，所以这两朝的冗官现象比其他王朝严重，而又以宋代为最。
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以上我们所分析的，既是冗官产生的原因，也可以看做是它的诸种表现，如果作进一步的探讨，还有一个更深刻的实质性原因，这就是，古代王朝体制下官的价值性及统治者对其价值的利用。
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官，本来是一种职务，从国家产生之日起，它就只是作为一种行政管理的职而设置，但在古代社会中，官不仅具有这种功能，而且集名、利、权为一体。它具有高于常人的尊贵的等级地位和荣誉，得官者身价倍增、光宗耀祖、延及子孙。高官还与厚禄相连。而权，则用途广大，在有人治而无法治的古代社会中，有了权就有了一切。正因为官具有如上价值，才为士子们所汲汲追求，甚至经数十年寒窗之苦老于场屋也锲而不舍。无才者不惜破费万贯而捐纳。而一旦得官，便为保住乌纱而竭力经营，多数官员即使老病昏愦，也不肯轻易退职，除非被罢免或勒令致仕，正如《宋史·职官志》所说，是“昧利者多，知退者少”[72]，以礼致仕、主动申请的制度，更使他们有恃无恐。上述情况，决定了官僚政体在更新过程中，对于官员的需要不可能供不应求，而只能是供大于求，“入”大于“出”，潜伏着冗官产生的必然性。封建统治者也在利用官的价值：酬劳奖掖功臣，以封赠高官、加官晋爵为手段；笼络官员、勋贵，采取荫子为官的措施；为解决财政问题而把官定出价码，公开拍卖，引诱士民捐输。权就是势力与地位，利用权力还可以进一步扩大势力巩固地位，皇帝为强化皇权，巩固皇权，不惜增置机构、官外加官；臣僚为扩大私人势力，而网罗党羽、多辟僚属。统治者虽然想避免冗官的出现，但他们本身却又在利用官的价值而制造着冗官。
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官的价值性，使它成为统治集团内部进行权、利分配与再分配的物品，裁抑冗官就必然触动相当一部分官员的权利，遭到这些人的极力反对，所以每当冗官滥增，成为严重的朝政问题，不得不采取裁抑措施时，多数达不到预期目的，往往是以失败而告终。唐代后期，曾进行了三次裁减冗官的尝试。贞元年间，宰相张延赏疏请减省滥员，“自建议减员之后，物议不平”，后来朝廷让步，减少裁员，仍未能平息众怨，“道路怨叹，日闻于上”，有些官员“以减员招怨，并请复之”，朝廷不得不“采于群情，由是官员悉复”[73]。冗滥得不到制止，只能越发展越严重，宪宗、武宗两朝，又以“中外官员，过为繁冗”而进行过两次裁减，由于先后主持这一工作的宰相李吉甫、李德裕态度坚决，取得暂时成功，但也因此而招致“衣冠去者皆怨”[74]，最后的结果也是量加增添，逐渐复原[75]。官僚是王朝赖以实行统治的依靠力量，以牺牲一部分官僚的既得利益来进行自我精简，必然表现出其软弱性和不彻底性。宋明两朝也出现过类似于唐代的情况。明代曾进行过十六次裁汰冗官的工作，冗官割而复生，表明这种症疾的顽固，而屡次裁减，也说明裁汰冗官的软弱性和不彻底性。宋代从其建国之初，就把优遇官僚作为既定国策，成为历朝后嗣皇帝奉行不替的“祖宗家法”，对官员大加恩荫，优礼致仕、俸禄优厚是其中的重要内容。这种政策，导致了仁宗以后严重的冗官冗费问题。范仲淹等人倡导改革，实行“庆历新政”，之所以仅一年便彻底失败，一个重要原因就是因为损害了相当一部分官员的如上特权利益，而不断遭到攻击，最后宋仁宗也动摇让步，使改革措施一一撤销。范仲淹等人被反对派罗致专权结党等罪名而排挤出朝。裁抑冗官，要冒极大风险，所以后来无人再敢直接触及这一问题，即使王安石变法也对此回避。冗官冗费便一直伴随着宋王朝，直到灭亡。
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根治官冗，只有取消附加在官位上的种种特权，使它成为纯粹的服从于行政需要的公职，一种只领取俸禄——工资的职业，健全法制，使官无法以权谋私，而这两点在古代社会中是根本不可能做到的，这就决定了冗官问题成为官僚政体无法克服的痼疾。官冗造成吏治腐败、耗费民脂民膏，它的恶性发展，极有可能将王朝政权自身拖垮，激化社会矛盾，那时，就将是大规模的农民起义的爆发，腐朽的王朝连同其整个官僚集团只有在革命的风暴中覆亡，实行彻底的更新。
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[1][3]《文献通考》卷二十八《选举考一》。
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[2]《后汉书·百官志一》，应劭注引《汉官仪》。
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[4]《汉书》卷八《宣帝纪》。
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[5][6]《明史》卷六十九《选举一》。
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[7]《汉书》卷十一，应劭注。
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[8]《明会要》885—886页，中华书局1956年。
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[9]《清史稿》卷一百一十《选举五》。
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[10]乌廷玉《唐朝多数官员不是进士出身》，载《社会科学战线》1978年第4期。
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