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10.6 六、乡里保甲、缙绅士大夫、宗法势力是古代官僚政治社会化的基本手段 [
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中国古代官僚政治 绪论
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官僚政治一词,英语中作Bureaucracy[1]。起初,它是德国社会学家马克斯·韦伯用来描述继传统政治(权威)、神授政治(权威)之后的近代官僚行政模式的一个名词。马克斯·韦伯认为,近代西方官僚政治是社会制度的一种理想形式,是合理、有效政府的象征。这种行政模式有六个特点:(1)按规律组织各项工作;(2)实行专业化工作分工;(3)有区别上下的等级制度;(4)以技术和法律为标准作出决定;(5)以档案制度和陈规旧习为基础进行管理;(6)把管理当作一种职业[2]。而后,官僚政治又常常成为人们对那种权力落入官僚手中的行政体制的贬义称谓。
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官僚政治,在汉语中另有其特定意义。古人曰:“吏事君者”,谓之官[3];“官者,管也”[4];官,“治众之意”也[5];“同官为寮”[6];“政化治理”,谓之政治[7]。可见,从汉字训诂上讲,官僚政治,就是官僚事君治民众治政事等意思,就与专制君主发生着密切联系。
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在两千年的政治舞台上,君主和官僚是两个最活跃的角色。二者有机地结合在一起,构成了专制制度的躯干——官僚政治。官僚政治作为专制制度的躯干或存在形式,通常是指在专制君主的操纵和控制下,一大批职业官僚组成庞大的官僚机构,把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们以专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中,按照帝制法规,从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责,不受民众监督,往往可以将手中的权力极度扩张,用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。
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中国的官僚政治,与马克斯·韦伯所言的近代西方官僚政治,虽然在专业化分工、等级制、以技术档案规则为标准办事、以管理为职业等方面相似,但它们毕竟属于两种性质不同的形态。它们之间最根本的差异就是:中国的官僚政治存在于从秦汉至明清的两千年的漫长历史时期,西方的官僚政治仅始于资本主义建立初;中国的官僚政治之上始终凌驾着专制君主,并充当专制制度的配合物和补充物[8],确切地讲,应称之为君主官僚政治或帝制官僚政治,西方的官僚政治则只表现于行政领域,与之衔接或配套的还有资产阶级的“三权分立”。
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至于官僚病,英文作Bureaupathology,即官僚政治的病态表现。通常又指官场内例行公事、效率低下、消极懈怠、抵制变革、滥用权力、贪污腐化等弊端。在古代官僚政治的条件下,这种弊端为害甚大,难以救药,而且又是以专制制度为温床和渊薮的。
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本书稿拟将官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理结合起来,通过描绘官僚行政管理的一系列活动和方面,揭示其内部结构和运行机制,认识其基本面目和官僚政治的本质,总结利弊得失,供世人借鉴参考。我们把官僚、官僚政治、官僚病与古代行政管理联系起来进行研究,也是有缘由的。
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一般来说,行政指的是“国家的组织活动”[9],是决定和政策的执行程序;管理指的是公务的处理。所谓行政管理,应指国家行政组织自上而下地通过行政命令对社会强制执行的管理活动。这种管理活动和一定的政治体制相联系,通常还充任该政治体制的职能和表现。中国古代的政治体制,并不是人们常说的单纯的君主专制,而是以专制君主和士大夫官僚为两个基本因素的官僚政治。专制君主是主宰、轴心和支配者;士大夫官僚从属和效忠于君主,是国家权力的具体执行者,是具有人格(尽管其独立性较差)的统治工具。官僚是行政机关的肉体,行政管理又是官僚的基本职能。在古代官僚政治的条件下,行政管理需要特定的组织或集团来实现。“官者,管也”[10]。“官”字本义,就与管理有着不解之缘。古代行政管理(秦汉至明清),乃是君主官僚制的行政管理,它的全部活动都是由君主专制的官僚机器来完成的。古代行政管理也是以士大夫官僚为主要角色的能动过程,其实质也就是君主专制的官僚政治。再者,古代行政管理中,制度条文和官僚实际执行情况,往往会发生较大的偏离或差异。抛开官僚和官僚集团的活动,单纯着眼于制度上的行政管理,难免失于呆板或片面。只有将制度条文和官僚实际执行情况有机地结合起来,才能生动、真实地反映和再现古代行政管理的全部面貌,并在此基础上进行深层次的分析和科学的说明。
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总之,我们把古代行政管理与官僚政治、官僚病结合起来研究,把古代行政管理当作君主官僚政治的职能表现和过程,用君主官僚政治描述古代行政管理的实质或所依赖的政治体制,用官僚病来描述古代行政管理中的诸多弊端……均是切合实际和十分必要的。这样做,容易获取新的研究角度和新的认识意境,从而有助于问题的探讨。
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本书稿的主要内容是:
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中国古代官僚政治及其职能表现行政管理,起源于春秋战国之际的诸侯国变法,并在秦统一后不断发展演化。本书第一章将简要叙述古代官僚政治的渊源和若干发展阶段。
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古代皇帝专制,有别于贵族领主制,又与近代民主制风马牛不相及。它至高无上,具有统辖一切的绝对权威和独裁性。专制皇帝集各种权力于一身。其权力可贯通到中央、地方各部门,直至最基层的臣民,且不受任何法律约束。皇帝以集权的形式、独裁的手段去驾驭臣民,对整个国家进行统辖治理。这就是处于古代官僚行政管理主宰地位的皇帝制度的框架概要。在正式研究古代官僚政治的方方面面之前,本书第二章将考察皇帝和皇帝制度及其对官僚行政活动的控驭。
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