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中国古代官僚政治 第六章 官僚的考课监察与官场周期性动乱
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权力容易导致腐败，这几乎是一条公理。古代官僚政治作为一种权力形态，也存在吏治混乱、官僚队伍腐败等严重问题。针对这种弊端，古代官僚政治在两千多年的运行、发展过程中形成了一套比较成熟的整肃自身统治秩序的机制。具体内容包括：政绩考课、监察纠劾、严刑峻法惩贪、临时遣使巡察、伦理道德节制等。凭借整肃机制，古代官僚政治就可以在行使权力、主宰社会的同时，不断地克服内部的一些腐败现象。尽管此类整肃有较大的局限性，但它对古代官僚政治的生存与发展，又是须臾不可少的。
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中国古代官僚政治 一、政绩考课与官员的奖惩
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考课，又称考绩、考功、考成，是指按照一定的标准对官吏行政业绩进行考察和督课，并给予相应的奖惩。古代考课，虽可上溯至原始社会末期部落联盟首领对各部落首领的考核，但作为一种稳定和经常性机制的政绩考课，还是在战国时期古代官僚政治形成以后逐渐发展完善起来的。古代官僚系统的考课，大体包括考课标准和考课方式两部分内容。
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（一）考课标准
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秦汉至明清的官吏考课标准在道德、才能、劳绩、年龄等方面各有侧重，而且常常根据官吏不同的职务及职事分别制定。总的看来，考课标准大致经历了一个由重道德到重实效，由繁杂到简要的演化过程。
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秦朝《为吏之道》提出的“五善”“五失”，是考课标准以道德为重心的代表。所谓“五善”，“一曰中（忠）信敬上，二曰精（清）廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚（恭）敬多让”。“五失”则是“夸以迤”“贵以大”“擅裚（制）割”“犯上弗智（知）害”“贱士而贵货贝”[1]。这种以道德操守为考课基本要求的做法，显然重在反映官吏之德，而容易忽视其才能的考察。西汉时，上述标准或尺度开始有了较大改变。地方官“上计”簿记载的主要内容已经成为“户口垦田，钱谷入出，盗贼多少”[2]。表明汉代官吏考课的标准，已向注重实际业绩方面倾斜。隋唐时期考课标准最大的特点，是融合秦汉考课的侧重面，使道德、才能、功绩三者较好地结合起来。如唐代考课标准“四善”（德、慎、公、勤）、“二十七最”[3]。“四善”主要是道德操守，“二十七最”则是针对各个部门提出的具体要求，实际是体现了才能和功绩。这样，考课标准的具体内容已经是虚实结合，相当完备了。
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唐代官吏考课标准，虽有其翔实完备的长处，可又显得繁杂琐碎。尤其是“二十七最”，简直是罗列诸官职守的流水账，实难令人明其要领。因此，从宋代始考课标准又由繁杂趋于简要。宋代考课标准依不同职官而有很多具体规定。如地方守令有“四善三最”（“四善”完全照搬唐代，“三最”即“狱讼无冤，催科不扰为治事之最；农桑垦殖、水利兴修为劝课之最；屏除奸盗，人获安处，振恤困穷，不致流移为抚养之最”），对“监司”有七事（“举官当否”“劝课农桑，增垦田畴”“户口增损”“兴利除害”“事失案察”“较正刑狱”“盗贼多寡”[4]）。说明在因考课对象而制定具体条例方面，宋代仍沿袭唐制，但在每类对象的划分和具体要求方面，又较为简明扼要。这比起唐制似有进步。金代前期实行的“四善”“十七最”，基本模仿唐制，只是将“二十七最”简化为“十七最”。金宣宗以后，“十七最”又进一步简化为“六条”：田野辟，户口增，赋役平，盗贼息，军民和，词讼简[5]。考课标准中较繁琐的内容的大幅度简化，至此已基本完成。
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明代考课类目分为考满、考察。考满沿宋元旧制，旨在作为官吏升秩增俸的依据，即所谓“论一身所历之俸”。故其标准为称职、平常、不称职。考察重在检举“天下内外官”的过失或“不职”。其标准又有贪、酷、浮躁、不及、老、病、疲、不谨八目[6]。清代考课依京官、地方官两类应考对象分为“京察”和“大计”。考课标准又发展为“四格”“六法”。四格为“才、政、守、年”，用于定期秩俸升降。六法为“不谨、疲软、浮躁、才力不及、年老、有疾”，用于举劾不职[7]。明清时期，尤其是清代考课标准，简明务实。“不在踵袭繁文，多立名色”（康熙语），反映了在考课标准上的新进步。
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历代考课标准，多贯彻以实际政绩优劣为主，任职年月长短为辅的原则。唯北魏的“停年格”和两宋的“磨勘”，专以任官日期积累，由资历“年月久者，灼然先用”[8]。这类标准实施起来虽简便易行，规则划一，但它压制贤才，废弛政事，故实行一段时间就被置而不用了。
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（二）考课方式
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历代官吏考课方式概括起来有三种：
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（1）逐级考核，朝廷总揽
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官吏考课属于行政监督。它大体是在行政隶属体系内自上而下地进行。所以，历代几乎都采取逐级考课与朝廷总揽相结合的方式，即上司官员递次负责下属官吏的政绩考核，在此基础上朝廷又有专门官署统一掌管全国的官吏考课。具体到每个朝代，这种方式又有其特定的表现形式。
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两汉的丞相、三公由皇帝躬自考核，郡国守相考课由丞相和尚书台直接负责[9]。县令考课则由郡守“秋冬遣无害吏，案讯诸囚，平其罪法，论课殿最”[10]。乡三老、啬夫，则由县令负责考课。公卿僚属掾史又须根据各自隶属关系，接受上司的考核。层层逐级考核，虽与行政隶属关系大体相适应，易于实施，但容易造成考核权力分散。故从西汉起，朝廷主要由丞相、三公负责考核百官，定其殿最[11]。魏晋之际，考课权又集中于尚书和侍中。
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唐代三省六部制下，朝廷对百官的考课趋于严格。通常，尚书省吏部考功司专门负责中央与地方官的政绩考课。考功郎中专管京官考课，考功员外郎专管地方官考课。即使在这种设置下，逐级考核，朝廷总揽的原则仍未改变。只是朝廷方面过问较详细，考课制度规则更严密罢了。每年各司各州官属的“功过”，是由其长官计较课责的[12]。唐代后期，诸州长官的政绩考课是由观察使等掌管。宰相、三品以上京官、藩帅及谏官、御史、翰林学士等考课，由皇帝亲自过问或派专人审核，称“内考”“内校”[13]。这些均是逐级考课的反映。除了吏部考功司掌管考课外，唐代还设朝集使负责收集汇总地方官考课。年末，朝集使入京述职，携带地方官考课簿送达尚书省。为了保证考课质量和效率，唐朝廷有时还特设校考使、监考使监督吏部考课工作[14]。这又是唐代考课在朝廷总揽方面的新发展。
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宋代实行的两院三级考审制，可视为逐级考课、朝廷总揽高度成熟的表现。所谓两院，即审官院和考课院。它们是朝廷负责考课的最高机构。审官院专司京官考课，考课院负责幕职和州县官考课。三级考审，是指考课分三级实施，守令（知州）考县令（知县），监司（路转运使等）考知州，两院考百官。元丰改制以后，审官院、考课院相继撤销。朝廷考课权复归吏部考功司。但三级考审制大体没有改变[15]。
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明代外察中，州县以月申报政绩，府上下其考，年终汇报布政使司，三年造册上报朝廷。京察中，四品以上皇帝亲裁，五品以下吏部主察，都察院复核[16]，也可以归属于逐级考核，朝廷总揽方式。
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（2）上计评议，考校鉴定
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上计，指战国官僚政治形成时期出现的考核政绩的办法之一。起初的上计，剖木券为左右两半，书赋税收入额于券上。年终，官吏持左券奏上其政绩，国君持右券进行考核。秦汉以后，官吏考课虽不再使用剖券，可依然持“计簿”定期上计。此时的“上计”，多以汇报和评议相结合。如汉代郡守所遣上计吏到京汇报本郡政绩后，要公开接受朝廷列侯等官的审查，回答其关于年景、盗贼等方面的质询，还要听取朝廷的某些政令指示[17]。唐代的上计评议方式有了新的发展。无论是中央诸司官和地方州县官的考课，长官对属下官吏的政绩进行评审，初拟优劣等级后，都要征求本人意见，当众宣读公布[18]。可见，在唐代初考步骤中，集众评议的因素增多了。初考基础上的校考，则多采用校考官、监考官、考功郎中、员外郎等会同审阅考簿，复查初考等第，然后在尚书省的京官和地方朝集使会议上宣布考核结果[19]。
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在评议考校鉴定的过程中，监察官的介入引人注目。早在西汉丞相或三公总揽百官考课之际，御史监察官就可以“察计薄，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”[20]。表明西汉朝廷考校鉴定百官政绩时，已加入了监察官按虚实、察真伪的程序。这无疑可以减少考校、鉴定过程中的某些失误。元代肃政廉访使等官，也“体覆”地方路府州县官的考殿最[21]。明清的“京察”“外察”“大计”，主要由吏部掌管，但都察院也经常参与对过失官吏的惩办和黜退[22]。
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（3）严明等第，惩恶扬善
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历代考课的结果，大都是由政绩上下等级表现出来的。而且，政绩等级规定也有一个由粗略到翔实的演化过程。两汉魏晋，无论中央或地方，大多以考殿最为主，即确定政绩最佳者和最差者。如两汉颍川郡守黄霸、东来郡守韩延寿、丹阳郡守李忠，考课“为天下第一”而升官[23]。直到元代，考殿最仍不时出现。然而，唐代考课等级已比较严明详实。当时依据流内官“四善”“二十七最”的考课标准，将应考者的善、最情况结合起来，评定为九等，即一最四善为上上，一最三善为上中，一最二善为上下，无最二善为中上……[24]。唐考课九等虽有其优点，但等第过多过细，一般人多为中上，很少染指上三等，收不到劝励官吏的功效。明代考课始由九等简化为三等，即称职、平常、不称职[25]。这样就可以获得考课易行，考者可达的双重效果了。
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