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中国古代官僚政治 二、行政监察
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行政监察，通常是来自行政系统以外的，对官吏遵守国家法纪情况的监视和督察。它是比考课作用更大的一种吏治整肃措施。对中央和地方各级官吏进行严密的监察，乃是中国古代官僚体制高度成熟和实行自我调节的突出表现。
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（一）监察制度沿革概述
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（1）秦汉魏晋南北朝监察制度的形成
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中国古代监察制度是秦汉魏晋南北朝时期形成的。此制度形成的基本标志，即是中央专门监察机构的出现和地方监察体系的初具规模。
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秦以前虽有带御史等职衔的官吏兼掌监察，但专门负责监察的机构尚未出现。秦设御史大夫掌管监察，且为丞相之副。西汉承秦制，与丞相府并为“二府”的御史府，除继续承担保管“图籍秘书”“受公卿奏事”等任务外，职司已偏重于“举劾按章”和“外督部刺史”[34]。此乃朝廷专门监察机构的滥觞。成帝以后，御史大夫改为大司空，不再掌管监察。以御史中丞为首的兰台御史继续充任监察专官。因办公处设宫中，故有“宪台”之称[35]，亦即后来的御史台。魏晋始，御史台脱离太府卿系统，成为完全独立的朝廷监察机构。此时，御史台多半设于宫中，在皇帝的直接控制下行使监察职能。
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秦代郡级政权设监御史监察郡政。汉废郡监御史。郡守以下的督邮等，仍负责属部的监察。汉武帝置十三部州刺史，在御史台（兰台）的节制下，以“六条问事”监察诸郡国[36]。又设司隶校尉，监察京官和京畿属郡官吏。州刺史和司隶校尉的创设，表明地方监察体制已初具规模，对后世地方监察也颇有影响。
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（2）隋唐宋元监察制度的发展
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隋唐宋元时期，监察制度有了突出的进步和发展。主要表现是：中央与地方监察机构的健全，内部分工比较细密，监察活动规范化和制度化，监察方式不断改进等。唐宋最高监察机关御史台内分设台院、殿院、察院三个组织。台院所隶侍御史，掌中央各部门官吏的纠弹及要案推鞫。殿院所隶殿中侍御史，掌纠察朝仪。察院所隶监察御史，掌分察百僚，巡按州县[37]。三院御史分工合作，各有侧重，从组织建置上为监察职能的广泛实施提供了良好条件。宋代中央监察体制还有一个“台谏合一”的重要变动，即从前专门给皇帝进谏议政的谏议官，脱离了中书、门下二省，独立组成谏院。其职司也由谏议转向对宰执百官的纠察。自此，御史台为首的监察官队伍更为庞大，监察职司之外又兼有建言的功能了。
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与此同时，地方监察也逐步走向网络化和制度化。唐初，基于地方州县两级行政设置，在州之上分设十道监察区，命监察御史等分巡各道州县。中唐以后，朝廷派员分巡逐渐固定化，按察使、采访使、黜陟使、观察使等，相继成为各道的专职监察官。后来，十道演化为十五道。采访使、观察使等也有了固定的驻所和判官等属僚[38]。唐后期地方分道监察体制，虽因节度使多兼观察使等酿成藩镇之祸而被破坏，但它对元明清产生了较深的影响。宋代惩唐节度使兼握地方监察权，实行他官兼领的多重监察制，即把路对州县的监察权一分为四，由转运使、提点刑狱、提举常平、安抚使分掌。此外，州之通判，又负责“监州”“按县”[39]。不过，宋代的做法，分散了地方监察权，反而容易引起互相推诿和监察机能的弱化。元代依据行省行政建置和军民兼治等实际情况，强化了地方监察网络，建立了江南、陕西二行御史台和二十二道肃政廉访使司。无论是行御史台还是廉访使司，都有固定的监察区划、治所、具体职司及管理规则，从而在地方监察系统化、制度化方面大大前进了一步。
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（3）明清监察制度的不断完善
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明清时期，通过都察院之下六科给事中和十三道（后改十五道）监察御史的科道设置、监察制度更为系统化，更能与中央、地方行政权力结构及运行情况相适应。明初，御史台易名都察院，其职司、权限与宋元无大变化。但在内部组织和官吏设置上，裁去了侍御史、殿中侍御史，而以监察御史负责十三道的地方监察。又仿照唐监察御史分察六部的旧例[40]，设六科给事中，分别掌管六部百司政务稽查。清代大体沿袭明制。稍有不同的是，监察御史由十三道改为十五道，其职司除主要负责本道监察，还兼理中央各部门的纠察。六科给事中则正式归属都察院节制[41]。与隋唐宋元监察体制比较，明清都察院科道制，设置有所减缩，监察官队伍比较简约精干，大体与中央六部执政和地方十三布政使司行政系统相适应。而且分工比较明确，各司其职，容易克服机构冗杂，互相扯皮的弱点。
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（二）监察的内容和方式
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秦汉以降的行政监察，主要从如下四方面进行：
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（1）纠弹不法
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依照国家法律，对官吏违法失职行为提出弹劾、检举，可以说是监察活动的主要形式。无论是中央或地方的监察官大多享有这种权力。所谓不法行为，大致包括贪赃枉法、淫暴无度、逾制擅权、玩忽职守、结党营私等。弹劾的对象，起初有“御史不纠三公”的旧例，后来，此例很快被打破。“自宰臣至百官，三省至百司，不循法守，有罪当劾，皆得纠正”[42]。换言之，除皇帝以外，文武百官（有时还包括王公贵族）不论品级高低，凡违犯法度者都在监察官弹劾之列。据说，弹劾有面劾（面对当事者弹劾）、奏劾（向皇帝递交奏章进行弹劾）、案劾（立案调查，并进行弹劾）等几种形式。监察官正式弹劾官吏之前，通常要核对事实。纠劾失实，就要受罚或反坐。但唐宋时期，为鼓励监察官放手弹劾纠举，朝廷甚至允许沿用和发展风闻奏事旧例，即只须依照传闻访知或嫌疑，就可以弹劾，不一定要有确凿证据[43]。事后也不必承担纠弹失实的责任。通常，弹劾前，监察官须填写奏状，逐级上报大夫等御史台长官，待得到长官核准和签字后，再进行弹劾。唐肃宗始，御史弹劾得以独立进行，毋须经长官审核署字[44]。为保证御史弹劾权的独立行使，元代多数情况下又实行“各许实封”，“须至御前开拆”[45]。甚至御史台长官有罪过，御史也能弹劾纠举。在这种意义上，“台无长官”，成了诸监察官弹劾“当专达”的理论依据[46]。弹劾时，还有一定的庄严仪式。弹劾若系大事，监察官须戴獬豸冠，“朱衣，纁裳，白纱中单”；小事则用“常服”。若被劾者是五品以上京官，常采取皇帝坐朝时，御史对仪仗公开宣读弹文的方式。大臣受到对仗弹劾，必须“趋出，立朝堂待罪”[47]。有时要自行请求罢免，有时也允许被劾者通过“廷辩”和上章辩明是非。至于最后处置，则要听皇帝裁决。所谓“劾罪取旨”，就是这个意思。皇帝对被劾者的处理，或立即确定其所劾罪状，直接给予处罚，或交廷臣议罚，或交司法部门议罪。当然，皇帝对弹劾意见一概不听，甚至加罪于弹劾人的偶然情况，也是有的。皇帝对监察官弹劾职能的发挥十分重视。如宋朝廷规定，御史官每月必须奏事一次，称为“月课”。上任百日不进行纠弹，还要罢职和上缴“辱台之罚”[48]。在皇帝的支持下，监察官弹劾往往能激浊扬清，震骇朝纲，也涌现出一些弹劾不法的勇敢之士。如北宋赵抃任殿中侍御史，“弹劾不避权幸”，号称“铁面御史”。宰相陈执中、枢密使王德用、翰林学士李淑等均被他劾罢[49]。
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（2）肃正朝仪
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朝仪，即朝廷礼仪。自西汉叔孙通制定朝仪，朝廷礼仪就成为维护皇帝尊严和等级的重要礼法，纠正朝仪随之列入监察内容。汉代朝仪纠察由一名侍御史负责[50]。北魏改由持书侍御史掌管[51]。唐宋元又由殿院和殿中侍御史专掌朝仪事。明清则由监察御史兼管。朝仪纠察的具体内容是，官吏朝见皇帝时间是否有误，朝服是否违错，班序是否循规。若有违失，御史官有权劾奏其罪。可见，在纠察朝仪过程中监察官充任皇帝主子的“耳目”“鹰犬”的角色，也比较显著。
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（3）审复案牍
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中唐以后，监察御史开始负责尚书省六部的分察，号“六察官”[52]。此制为宋朝沿袭，“六察”成为宋监察御史的重要职司。《宋史》卷一百六十四《职官志四》云：“旧台令，御史上下半年分诣三省、枢密院点检诸房文字，轮诣尚书六曹按察。奉行稽违，付受差失，咸得弹纠。”就是说，随着官场法制的逐步严密，监察官对三省、枢密院等衙门的纠察，已不限于针对已暴露的违法失误，而是着眼于行政机关的日常事务，即通过检核清查官府文牍案卷进行举正和纠察。入元以后，台察官“刷磨”各级官府的文卷案牍成为定制[53]。明代“吊刷案卷”仍然是十三道监察御史“按临”的要务之一。清代十五道监察御史照刷注销内外各衙门刑名、钱粮等文卷，须按年限期完成，年底封印进呈。有关规则更为详密了[54]。值得注意的是，明清时期进入台察系统的六科给事中，也介入了文案检复。他们除了负责六部等衙门的文卷照刷外，又封还执奏皇帝制敕和已批奏章[55]。后一种职能为一般监察官所无，显然是隋唐门下省给事中封驳之权的遗留。
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（4）鞫狱平冤
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西汉时，御史官在执行监察职司外，已间或介入司法。如皇帝下令交付审判的“诏狱”，御史中丞等有权参与鞫问。汉宣帝以后，还专设持书侍御史平谳审核廷尉所奏狱案[56]。唐代御史等官参与司法，更为频繁和广泛。当时，此类参与包括御史“受事推勘”和御史台官与刑部、大理寺官组成“三司”，“杂按”“推事”两种形式[57]。三司“杂按”，是御史台官与刑部、大理寺官会审，多用于朝廷重大狱案。御史官“受事推勘”，则是皇帝指使御史等官分割一部分朝廷司法权力的表现。明清时期，都察院官参加的“三法司”会审“议奏”，仍然是朝廷处理重大狱案的方式。此外，御史台官还常常负责受理冤案。如唐代侍御史参加的“三司受事”，就是受理百姓申冤的一种形式。清代的都察院、五城御史等也可以受理各地审判不当的冤狱。御史台监察官或有“法官”“法吏”之称，但其介入司法刑狱与一般司法审判有所不同。无论是复审狱案、平谳冤狱及参与要案会审，御史台监察官多是以代表皇帝监督司法的角色出现的。或者可以说，这种介入又是监察职能在司法方面的表现或扩大。
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除了以上几种监察内容和方式，监军旅、监仓库、监治河、监漕运、监驿站等，也是监察官临时受派执行的一些公务。
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（三）行政监察的特点和作用
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综上所述，古代官僚政治体系中的行政监察是相当成熟和高度发达的。它具有三个鲜明特征：
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