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中国古代官僚政治 二、公文运转与官府权力行使
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如第三、四章所述，秦汉至明清的官僚组织，不断发生建置、层级、分工、实际职能等兴废沿革。而官场公文的运转，又大体分为朝廷决策、部门和地方大吏、地方牧民官三个层次进行。
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朝廷决策层是上行公文（臣僚奏疏、官府给宰相等禀呈文书等）的终点和下行公文（皇帝诏旨及宰相等中枢组织下发的札付、指挥等）的始点。决策层在官府公文处理的三个层次中，处于流通运转的中心，而且办理效率较高。其下两个层次都围绕着朝廷决策层组合、运转。
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决策层的公文处理和运转，几乎是与朝廷最高行政决策的过程同步而行的。担任此层次公文处理工作的，主要是皇帝本人和他的政务辅弼宰相或其他亲近侍臣。从典制上说，皇帝是帝制国家最高行政、立法、司法权的所有者，他对上述权力行使中的各种公文，自然也有绝对的处置权。然而，国土广袤，政务纷繁，全国各级官府呈送的公文成千上万，单凭皇帝一人自行处理，非常困难。多数情况下，皇帝须依靠宰相等辅政官员的协助。由于历代皇帝制度、行政中枢的构建职能及皇帝个性等方面的差异，皇帝、宰相等在处理朝廷决策层公文过程中的角色、作用，也不尽相同。
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历代朝廷决策层的公文处理及运转，表现为四种情况：
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其一，皇帝个人独裁包办。例如，秦始皇“贪于权势”，“天下之事无大小皆决于上，上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈，不得休息”[35]。想必当时有关朝廷最高决策的奏章审阅乃至诏制拟定，多由秦始皇本人亲自操办。丞相等仰成于上，只能起到一定的协助作用。类似情况，后世并不多见。蒙元王朝第四个皇帝宪宗蒙哥与秦始皇的做法相差无几：“凡有诏旨，帝必亲起草，更易数四，然后行之。”[36]
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其二，皇帝躬自处理最重要的奏章、诏旨，其他次要部分交给辅佐臣僚协助审阅或拟定。清代康熙、雍正以降即是典型代表。如前所述，康熙朝始，上行奏疏增为题本、奏本、奏折三种。其中，奏折的审阅和朱批谕旨，完全由皇帝躬自担负。奏折是部分亲近官吏经皇帝特许的直接上奏，可以径送宫中，不经通政使司、内阁等传送、预审等中间环节。具奏人专备奏折匣，加锁遣专使送递，且与皇帝各持一把钥匙，严格保密。起初，有权具折的官员，多是担任提督、总兵的亲近包衣、旗人，甚至有江南织造李熙、曹寅等下职亲信。巡抚、总督比较少见。雍正以后，进行整顿，确定地方督抚、提督、总兵、布政使、按察使、学政才有权上递奏折[37]。而后，奏折所上奏的多是重大特殊政务。与题本、奏本比较，奏折的长处是：不仅传递秘密迅速，无甚中间环节，而且不受题目程式等限制。皇帝和大臣之间，可利用奏折较充分、详明地交流情况，亮明观点，商讨政务。皇帝可以藉此彻底了解臣下的隐衷和下情。臣子可以更好地领会皇帝的真实意图。奏折的广泛运用，对清中后期的朝廷决策发挥了较显著的作用。以雍正朝为例，诸如摊丁入亩、改土归流、河工及整饬吏治等方面的重大决策和举措，都是雍正帝利用密折制，与有关大臣反复密筹议论而决定下来的。奏折上达后，皇帝几乎都要作朱笔批示，称“朱批谕旨”。以康熙、雍正为代表的清代皇帝朝乾夕惕，勤于政事，非常突出。雍正每天要看数十封奏折，书写千百言批语。批览奏折，常延续到深夜，秉烛率笔，精力耗费相当大。奏折朱批，使皇帝抛开内阁辅臣，部分剥夺其票拟权，由皇帝亲自处理重要奏疏和亲自撰写谕旨，通上下之情，便于施政，启示臣下，利其从政，提高了以公文处理为内容的行政效率。更重要的还在于：强化了皇帝的专断权力，强化了皇帝对官员的直接控制[38]。与此同时，内外官员的奏本、题本及表笺，由通政使司转送内阁。内阁最重要的工作，就是审阅题本，根据情况票拟一至四种处理意见，供皇帝选定。其次是按照皇帝的旨意，拟写一般的制、敕、诏、诰等下行公文。由于题本数量多，庶务繁重，各种奏疏使用文字不一，内阁不得不分置满、汉、蒙本房，满、汉票签房，诰敕房，批本房等定员一百七十人的较大办事机构。其办理上述公文的效率也比较迟缓、低下。设于皇帝近旁的军机处，则根据皇帝朱批，处理上行文奏折，并按皇帝指示和命令，撰拟谕旨等下行公文，下发执行。与内阁比较，军机处人员精干，昼夜轮值，承旨出令，迅速保密，是清帝躬领枢要的极好御用文书处理班子[39]。
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其三，宰相或亲近侍臣负责臣僚奏疏审阅，并草拟奏章处理意见和诏旨敕令，皇帝最后审查决定，下达执行。这种公文处理和运作，比较普遍。像西汉丞相秉钧，东汉尚书台掌枢机，魏晋隋唐的中书、门下、尚书三省共掌枢要，唐代翰林学士草旨，宋元的中书宰相秉政以及明代内阁制，都属于此类情况。与第一、二种情况相比，此种处理决策层公文的模式是比较合理的。它可以适应中央集权的条件下朝廷高级机关上行、下行公文繁多，工作量大的情势，能够较好地进行适当的分工配合，充分发挥皇帝与宰相等的各自作用。然而，朝廷决策层的公文决理，往往是和朝廷最高权力的实际占有和运作紧密联系在一起的。围绕着皇帝与宰相之间相互依赖又时有冲突的复杂关系，皇帝常常变动协助自己处理奏章、诏旨的机构或组织，不断用品级较低的官员去取代那些曾经是亲信，后来位隆威重，妄自尊大的旧宰臣。显然，在常见的皇帝居上最后审定，宰相等具体负责预审奏章和草拟诏旨的公文处理模式中，也常常陷入公文处理权力分配的两难。
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其四，皇帝对奏章、诏旨的最终审定权旁落。这种情况主要发生在皇帝年幼、多病、昏庸等偶然场合。由于家天下和皇帝世袭制，不少尚在襁褓中的幼儿，乃至白痴及多种疾病患者，往往被推上最高统治者的宝座。于是，在皇帝未成年和丧失亲政能力的时候，他们或受制于太后外戚，或被权臣挟持，或成为宦官家奴手中的傀儡。而且，一旦外戚、权臣、宦官等亲贵集团构成了足以把持朝政的势力，即便是成年皇帝也会处于被挟制的境地，并丧失其对奏章、诏旨的最后审定权。像明后期掌握“批红”的司礼太监，实际上就奴行主事，窃取了相当部分的皇帝处理奏章、诏旨的权力。
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部门和地方大吏层的公文运转，是指朝廷行政中枢以下，拥有上奏权的高级官员的公文处理活动。这个层次的组成人员包括两部分：一是中央部、卿、院等大臣，如秦汉的九卿，唐宋以降的六部及其他寺、监、院官员；二是地方一级行政区划的长官和朝廷派往地方的大员，如秦汉的郡守、州刺史，魏晋南北朝的州牧、都督，唐代的州刺史、节度使等，宋代的知州、通判、路转运使等，元代的行省、宣慰司、路等官，明清的总督、巡抚、布政使、按察使等。
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中央部门官署大体是按执掌政务的类别分工组建的。它们能否以本部门的名义，较独立地上奏皇帝，或发布下行公文给地方官执行，各个朝代制度不尽相同。两汉九卿施政，多数情况下可以直接向皇帝奏报自己负责的政务[40]。丞相、尚书台下达郡国的公文，也须九卿转达的史实[41]，似可说明九卿或许有权自行向郡守下发公文。唐代，六部对诸寺监虽有一定的节制权，却没有独立上奏和行下札牒给诸州的权力。六部之上，还有个直接主管官司尚书省[42]。明清的情况与唐代迥异。由于丞相废罢，六部直接向皇帝负责，故六部有权直接上奏皇帝和以本部名义行下牒文[43]。中央部门官署公文案牍的具体管理，是由部、卿、院、寺、监所属的吏员和首领官负责的。上行奏疏或申文，下行牒札及平行咨札的草拟权谁属，各个时期也略有变动。明代六部下行给布政使司的咨文，发端必云据某司某呈，表明当时各部公文最初是由所属司书吏具稿的[44]。清则改变明制，六部处理公文时，堂官（尚书、侍郎）负责审定与签署，司官（郎中、员外郎）专掌撰拟。各部主事、笔帖式、司务等书吏，则查取案例，抄写翻译及保存传递公文[45]。
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汉唐时期，律令或律令格式是行政管理的基本法规。九卿和尚书六部，大体是检核律令或律令格式，作为处理上、下行公文的依据的。元明清之际，有所变化。六部及诸院、监，多以皇帝及上司批准的案例公牍作为处理公文的标准，简称“照例”。有例可援，即是处理得当。无例可援，则必须请示上司乃至皇帝作出新的指示。否则，就会被视作专擅和违错。以清代为例，六部衙门一律按照“案例”处理给布政使、按察使的札付，处理给道、府的牌、牒，以直接指示其行政。同时，以题本形式向皇帝报告“照例”处理的日常政务。若遇疑难或无适宜的惯用案例可循，遂用奏折向皇帝请旨[46]。这样一来，清代六部诸色吏员虽然无权起草奏章和札、咨、牌等下行公文，但他们检核案牍以充处理庶政之据的职司，仍然可以某种程度地左右长官，暗操政柄。
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地方大吏既是地方官府的中心，又是朝廷与地方官府联系的枢纽。他们经手处理的公文也相当繁杂。例如，两汉郡守上承皇帝、丞相、九卿的诏旨、檄牒等，指导郡内政务，下接属县官吏的奏记等上行文。郡守还可以向皇帝或丞相奏报政事。在郡辖区范围内，郡守或颁条教节制吏民，或书写檄牒切责不法，黜罢县令等[47]。清代总督、巡抚主要是奉旨处理一省或数省的军政大事。督抚多是皇帝亲信，又带宪衔和部院官衔，长期拥有秘密奏折权力。遇到突发事件，他们或可不拘案例，便宜处置[48]，或者越过部院、内阁，径直向皇帝上递奏折请旨。布政使、按察使、学政及提督、总兵等，则主要依照案例处理各自分管的事务。其所上奏疏多是题本，奏折较少。他们还以平行咨文，移于部院或邻省同僚，请求政务上的指点、协助，或进行某些交涉。转发朝廷的诏令谕旨等下行文，接收和处理下属府州县厅的申、详、禀、呈等上行文，也是布政使、按察使等官员的职责[49]。另外，总督、巡抚衙门的公文，皆由各房草拟，由各房具簿呈长官审核。总督、巡抚办理奏折、题本等重要上行文时，还要延请幕宾为助。如田文镜充河南巡抚，重金聘请邬先生为幕中客，每日入幕挥毫命笔。凡题本奏折，均经其审定，而且能够曲中皇帝之意。幕宾佐助督抚处理公文庶务，所赖的是他们对刑名、钱谷案例文书的娴熟。当时，朝廷颁布的律例，有律注而无笺。幕宾常怀揣句疏节解的《律例汇刻便览》，以为治刑狱之本。负责钱粮的，则收藏各省所刻的《钱谷事例》《赋役全书》等，以为理财之经[50]。足见，清代督抚重用幕宾，某种意义上也是束缚于例案公文处理的一种适应性举措。
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公文处理和运转的第三个层次，是地方牧民官层。这个层次是由州县厅等机构的长官及其佐吏组成的。这部分官吏，品级多在六七品以下，官卑秩低，无权向皇帝直接上奏，但他们又是国家政权统治百姓的直接实施者。“六部之事，系于一人”。州县官的庶政和公文处理也相当繁剧。秦汉时期，尽管朝廷规定的诸多律条，县令及佐吏必须遵守，但县令对所辖区的庶政大体可以自行按照朝廷律条主旨去处理，毋需过多的请示。隋唐以降，州县吏员委任，听命于朝廷吏部。特别是宋代以京官出任知县等，朝廷对州县官的控制日臻严密。州县官对刑名、财税、民事诸庶务的处理，更是要受案牍公文的束缚，自身的行政决策权限大为缩小。县官及佐吏处理公务，必须严格检取案例，依照案例处理。处理的结果，也须按规定见于文书判署，入档列架，听候上司或监察官定期考覆。一旦遇到与案例稍有差异，或较重大的事件，立即禀报上司，请求指示。得到批文后，再作处理。正如《清史稿·职官三》所云：“地方要政白督抚，允乃行。”地方牧民官层所使用的公文，也门类齐全。上行，可用奏记、申、详、禀、呈；下行，则将皇帝的诏旨、上司的牒、符、帖、牌以及本衙门的政教，以告示传达给百姓子民。这级官府的公文处理中，胥吏、师爷的地位也不能忽视。唐以后，州县长官多科举出身，对刑名、钱粮等案牍文书不熟悉。在朝廷依案例办庶务的严格规则下，只能长期使用胥吏和师爷，作为施政之辅。
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以上三个层次之间的公文运转情况大体是这样的：朝廷决策层以下行公文直接指挥部门和地方大吏层。而部门和地方大吏两部分中，朝廷卿、部、院、监等负责拟定规章制度，或以本衙门的名义下发，或由朝廷行政中枢转发给地方，以作为日常办理庶务的规则；地方大吏等，大事以奏疏或申、禀请示皇帝及宰相，小事或依例处理，或向中央部门移咨或申文，询问章程。地方牧民官层主要接受地方大吏的檄、牒等指示，直接统治百姓。官场公文在这三个层次内循环往复，以皇帝为首的官僚行政权力遂得以运作实施。
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在官场公文运转中，各级官府间的公文传递也十分重要。早在汉代，九卿之一的卫尉之下就专设公车司马令、丞，掌管天下上书等事[51]。各地又分设“行书之舍”的“邮驿”。送解文书的称作“驿骑”[52]。魏晋南北朝仍以公车令掌吏民上书等事。稍有变动的是，南朝宋、梁政权时期，公车令改属门下省侍中[53]。萧齐政权又改属尚书省起部[54]。
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唐代朝廷接受四方表章由中书舍人负责。全国各地的驿传，则掌于兵部所属的驾部司[55]。传递公文多由使者负责。所使用的交通工具就是驿传。在没有驿传的边远地区，又专设“过邮”若干。唐德宗时，朝廷还制定了邮驿条式。按照这一条式，传送公文的使者使用邮驿，必须有门下省发给的纸券。节度使和州衙不得给往返券。使者到所诣州府后，要交纳朝廷颁下的纸券，再从所诣处领取邮券返回[56]。
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宋代门下省所属的通进司及进奏院，掌管奏牍章疏[57]。又以兵部等统一管理全国的公文驿递[58]。宋初，诸道邮传曾以军卒代百姓为递夫递送[59]。通常，驿递分步递、马递、急脚递三种。急脚递日行四百里，最为迅速，专用于军兴之类的紧急公文传递。神宗时又特置金字牌急脚递，即以书有黄金字的朱漆木牌为凭信。持金字牌的使者，“过如飞电，望之者无不避路”，日行五百里。若有紧急机密军事，金字牌则发自皇帝，不经过枢密院和中书、门下、尚书三省[60]。岳飞进军朱仙镇之际，赵构所下的十二道金字牌，就属此类[61]。
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元代自窝阔台汗始，设置站赤，专供使者传递公文，“通达边情，布宣号令”。元王朝建立后，各行省普遍建立了驿站网，签取站户掌管驿马、车船和使者食宿。朝廷则由兵部或通政院统一管理。据说，遇有紧急大事之类的公文，朝廷及各地行省等衙门遣专使驰驿送达。较小的公事，则用急递铺递送[62]。通常，每十里或十五里设一铺，于州县所管民户及漏籍户内签取铺丁。每铺设铺丁五人。随处县官置文簿交付各铺。遇有转递文字，该铺即在文簿上注记件名、到铺时刻及所辖转递人姓名。命令转递人迅速传往以下铺，并取回交收押字。按规定，急递铺丁昼夜行四百里，如有稽迟，要治罪。入递公文，有司要用绢袋封记，另系标写号码的木牌。若是边关紧急公事，则以匣子封锁。铺丁腰系革带，悬铃，持缨枪，挟雨衣，携公文以行。夜间持火炬。沿途车马行人闻铃皆避于道旁[63]。元代公文传递实行专使驰驿和铺丁轮番转递两种方式。急递铺转递，比起两宋的急脚递，又有了新的发展。
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明代始置通政使司，主管中外奏章的敷奏封驳等事。凡吏民上奏实封入递，先于公厅启视，节为副本，然后奏闻[64]。全国各省都设有驿站和递运所，由兵部及所属车驾司统一管理。驿站以站户充役。使用驿站，要持有朝廷颁发的用驿符验。又仿元制设急递铺接送公文。十里立一铺，每铺设铺长。铺兵四至十人，从附近中等农户中选取。每铺设十二时日晷一个，以验时刻。铺门置牌门、牌额及常明灯烛一付。铺兵装备与元制相同。一昼夜行三百里。公文随到随递，不得迟误。还规定，入递公文须严格检验，非前铺所递者不得入递。无印信文字不得转递。不得拆动原封及损害文件[65]。显然，明代递送公文制较元代又有所进步。
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清代仍以通政使司掌管收纳各省题本，检阅后送达内阁。随本的揭帖，则转交各部各科。通政使司还负责检查题本书写格式和传递期限。期限长短依在外各衙门的途径地里而定。发现逾期的，移部议罪。途中猝遇暴雨等特殊情况，由通政使司查实，免议其罪[66]。全国各地的驿站统辖于兵部，而分隶于各省的州县厅。驿站夫役大多以民人募充。凡用驿，须验邮符。官员驰驿给勘合。兵卒驰驿给火牌。公文以驿递，须持本部的“火票”。票面上注明里程、时间和送达地点。传递快慢分日行三百里的马上飞递和日行四百里、五百里、六百里的紧急递送。凡总督、巡抚等官用皇帝所赐的报匣，加锁用封入递。一般的用夹板盛装。普通上行文、下行文及各省官衙间彼此文移，用铺递司传递[67]。总之，清代递送公文规则更为详密。对紧急或普通公文、皇帝特许的奏折，又区别对待，采取了期限、速度和保护等方面的不同措施。
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中国古代官僚政治 三、公文壅滞及其对行政效率的影响
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公文是行政管理不可缺少的手段。公文运转迅速准确与否，直接影响着各级官府的行政效率。秦汉至明清，都非常重视官府公文的运转流通的管理，也作出了一系列促进和保证公文正常运转的规定及举措。
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