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中国古代官僚政治 四、人治与法治的主辅结合
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下面，我们继续讨论古代官僚行政管理的法律原则，即人治与法治的问题。
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人治与法治，是两个相互排斥的范畴。简而言之，人治，指依靠统治者个人的才能、品德及理念判断，来实施行政权力。法治，指依据法律治理国家，法律高于一切，支配一切，法律限制或规范一切行政活动。
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早在春秋战国时期，围绕着人治与法治，儒家和法家曾进行过激烈的争论。《礼记·中庸》曰：“文武之政，布在方策。其人存，则其政举；其人亡，则其政息”，主张人是治国之本，天下治乱安危，关键在于有无贤人，而不是法律等。荀子认为：“有治人，无治法”；“法不能独立，类不能自行；得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，法之原也”[36]。法固然重要，但人的作用又是决定性的。人应是支配法律和政策的主体。韩非子继承和发展了李悝、商鞅等人的思想，提出了包括法、术、势在内的系统的法治学说，认为，法是代表统治者意志的政策法令；术是任免、考核、赏罚各级官吏的手段、方法；势是君主的地位和权力。所谓法治，就是“以法治国”。法律应统一、稳定、明确而公开化，应通过严明刑赏来执行法律，主张“以法为教”，“上法而不上贤”，用法律统一人们的思想，节制人们的言行[37]。法家在鼓吹以法治国的同时，又尊崇君主独裁专制，故与现代法治存在本质的差别。按照法家学说实施的法治，不是法律高于一切、支配一切，不是以法律限制和规范一切行政活动为内容的现代法治，而只是君主专制主义的法治。儒家的人治观与法家的法治观，或崇王道，或崇霸道，或崇礼义，或崇刑罚，冰炭不相容。但在尊崇圣人或尊崇专制君主方面，又异曲同工，十分相似。因而，当古代官僚政治形成，并在秦汉王朝全面推行之际，儒家的人治思想与法家的法治思想，就逐渐相互渗透，相互融合。东汉末思想家王符既提倡“国以贤兴”“尊贤任能”，又强调“明法禁”，“法令赏罚者，诚治乱之枢机也，不可不严行也”[38]。显然，在王符的学说中，儒家的人治与法家的法治已部分地合流为一了。在此前后，这两种相互对立又相互融合的思想，对官僚行政管理实践所遵循的法律原则——人治与法治的主辅结合，发生了相当大的影响。
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秦汉至明清的统治者依照先秦法家勾画的蓝图，相继制定了一整套法律。如秦代编制的以轻罪重罚、繁密苛酷为特色的《秦律》，汉初萧何编制的包括律（法律）、令（诏令）、科（事条）、比（类例）的《汉律》九章，西晋颁布的文字简约、“礼律并重”的《晋律》二十篇，隋文帝编制的《开皇律》十二卷，唐太宗父子编制的条文精要、量刑平允，且有详细疏议解释的《唐律》十二篇。而后，又有《宋刑统》十二篇、《大明律》三十卷、《大清律》四十七卷等陆续问世[39]。在官吏行政管理方面，历代又有专门的《违制律》《职制律》《吏律》等篇条。唐宋以后还颁布了行政法规《唐六典》《淳熙条法事类》《明会典》《清会典》等。上述法典律令的陆续颁布，规定了一个较系统而严密的治国治民治吏的法律体系，成为历代政治、经济、文化等活动的基本规范。在这个意义上，秦汉以降的历代王朝似乎应该是“以法治国”了。
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事实却不尽然。由于古代法律本身的专制主义性质和内容，由于执行过程中的各种复杂情况，历代成百上千言的律条，并没有带来一个完全的法治社会。相反，人治在每个王朝都相当盛行，俯拾皆是。从理论意义上说，古代法治不能与现代法治同日而语，带有很大的历史局限。现代法治以法律至高无上，法律面前人人平等为基本准则，凭借立法、司法、行政三权分立来实施法治。古代法律之上还有个专制皇帝。在法律面前，皇帝、官僚、庶民极不平等。因此，即使历代统治者大体用先秦法家学说构建一个法治秩序，它也不可能是现代意义上的法治，而只能是法治与人治的结合。
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首先，历代的立法、司法、行政三权始终没有彼此独立。相反，最高立法权、司法权、行政权却统统集中于皇帝一身，由皇帝个人垄断。
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皇帝行使最高立法权、司法权、行政权时，带有很大的随意性。
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在律、令、格、式、敕等诸法律形式中，律是处理狱案的最基本的法律条文。但皇帝又随时可以用诏令设立、废更律条。正如西汉酷吏杜周所言：“三尺安出哉？前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎？”[40]法律皆出于皇帝个人的意志或任情判断，又依在位皇帝的诏令作为最新立法标准而随时变更。这就不能不使法律的客观性和社会适应性受到损害，不能不使法律的公正、严肃、稳定等性质不断丧失，进而沦为由专制君主任意摆弄，为其独裁统治服务的工具。黑格尔在批评中国古代法律时说：“它们不是法律，反倒简直是压制法律的东西。”[41]古代法律之所以发生上述性质上的扭曲，之所以与现代法律精神格格不入，与专制君主垄断立法权，随心所欲地更定法律条文大有关系。
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皇帝在司法、行政方面的随意性，更为常见。尽管古代法律都是皇帝（包括列祖列宗及在位皇帝）颁定的，平时处理行政事务或狱案时，皇帝遵循与否，执行与否，就要看皇帝本人的意愿或个性了。例如，汉文帝御驾经过中渭桥。突然，有人从桥下疾跑上来，惊吓了乘舆马匹。文帝下令御前骑兵逮捕了那个人，交给掌管司法的廷尉张释之审问治罪。张释之根据犯人无意冲撞圣驾的实际情况，上奏欲处以罚金。文帝大怒，质问道：“此人惊吓了我的马匹，幸亏马性情柔和，否则一定会伤害我的。廷尉为何只是罚金了事呢？”张释之回答：“法律是皇帝与天下所公共的。现在法律如此规定，法外加重处置，就会使法律失信于民。倘若当时陛下杀掉这个人，也是可以的。现在交给廷尉处理，一旦量刑处罚不公平，全国司法官吏都会仿效。那样百姓就不得安宁啦！请陛下详察！”文帝听罢，思考好久，才勉强听从张释之的意见[42]。汉文帝是著名的贤明皇帝。对无意冲撞圣驾的小民，起初，他本想在法律规定之外，任情行事，加重治罪。只是因为廷尉张释之据律力争，晓以情理利害，才放弃己见，遵照律条处理。这件事一直被后世士大夫所赞誉，并被当作皇帝及执法大臣严格守法的楷模，流传效仿。不过，既然是楷模，想必是难得见到的特殊事例。一般皇帝实际上也很难如此行事。相反，官僚依法比律办理狱案或政事，临时受到皇帝下达的诏旨干预，而不得不弃法律从诏旨之类的情况，更是司空见惯。历代皇帝处理司法、行政事务时的随意性，经常表现为法外行旨，任情处置。例如，隋文帝杨坚实现南北统一，革新建树颇多，但法律之外滥用权力，又是较突出的。他刚颁布《开皇律》不久，却自乱其法，“盗边粮者，一升已上皆死，家口没官”；“盗一钱已上皆弃市”，甚至“三人同窃一瓜，事发即时行决”。晚年的文帝更是“喜怒不恒，不复依准科律”[43]。由于皇帝个人频繁法外行事，率先践踏以往颁布的法律，法律尊严无从谈起。上有所好，下必甚焉。不少官员曲意逢迎，“不循三尺法，专以人主意指为狱”[44]，原有法律几乎成了具文。
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概言之，皇帝在立法、司法、行政方面的恣意妄为，可以称为古代官僚行政管理中最大的人治。
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其次，古代司法与行政合一，官吏拥有解释法律和执行法律的较充分权力。官吏行使权力，只向皇帝和上司负责，不受民众或舆论的监督。他们能否奉公执法，忠于职守，主要取决于个人的品质、信念等个性因素。历代官僚执行法律，办理政务，大致分为汉唐之际的循吏、酷吏和宋元以降的清官、赃官等若干种情况。
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循吏的共同特征是：“恤人体国”，“施教导民，上下相合”，“政缓禁止”，“不教而民从其化”[45]。例如，西汉文翁“通《春秋》”，“为蜀郡守，仁爱好教化”，“又修起学官于成都市中”，开“巴蜀好文雅”之风；黄霸“温良有让”，持法“宽和”，“力行教化而后诛罚”，“以外宽内明得吏民心”；朱邑“廉平不苛”，“性公平，不可交以私”；召信成“视民如子”，“勤力有方略，好为民兴利，务在富之”[46]。循吏多半受儒学影响较深，率以“经术润饰吏事”，注重礼义教化，循法而宽和，是以儒术治理政务的典范。
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酷吏，起初是先秦法家以严刑峻法治国治民理论的虔诚奉行者。他们“皆以酷烈为声”。如西汉郅都“独先严酷，致行法不避亲贵，列侯宗室见都侧目而视，号曰苍鹰”；赵禹“为人廉倨”，“舍毋食客”，“务在绝知友宾客之请”，“见文法辄取”，“求官属阴罪”；张汤“舞文巧诋以辅法”，痛绳奸吏；义纵“以鹰击毛挚为治”，“以斩杀缚束为务”。酷吏之中，不乏“据法守正”，廉洁奉公者。如张汤担任御史大夫七年，死后，“家产直不过五百金，皆所得奉赐，无他业”，葬礼甚简薄，“载以牛车，有棺无椁”。同时，很多酷吏并不能一丝不苟地执行法律。上下其手，出入人罪的，也不在少数。如张汤以廷尉治狱，凡皇帝有意治罪的，就交付监史属官“深祸”重罚；凡皇帝有意释免的，就与监史属官轻论其罪。所审讯的若是豪民，必定“舞文巧诋”，利用法令条文为奸作弊，不惜诋毁诬陷。所审讯的若是“下户羸弱”，即便罪犯律条，也要上奏皇帝请求特别开恩释免。杜周则走得更远，“大放[仿]张汤而善候伺，上所欲挤者，因而陷之；上所欲释者，久系待问而微见其冤状”，“专以人主意指为狱”[47]。严延年任涿郡太守，“众人所谓当死者，一朝出之，所谓当生者，诡杀之。吏民莫能测其意深浅，战栗不敢犯禁。按其狱，皆文致不可得反”[48]。此类行径，根本谈不上奉公守法，以法治事，而是任意玩弄文法，践踏法律。至于汉唐间酷吏所创制的“虎穴”[49]“定百脉”“喘不得”“突地吼”“著即承”“失魂胆”“死猪愁”“求即死”“求破家”“狱持”“宿囚”“肉馎饨”等[50]，更是惨绝人寰，令人发指，直接违反国家有关刑罚的法律规定。酷吏的“舞文巧诋”和滥用非法刑具，多是用于皇帝特别下达的“诏狱”重犯，替皇帝惩办违诏失敬、犯上作乱的官僚效劳。所以，往往得到皇帝的纵容和庇护。在这方面，皇帝与酷吏沆瀣一气，共同演出了一幕幕破坏法治秩序的丑剧。
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宋以后的清官，吸收循吏“仁爱好教化”和酷吏“据法守正”等长处，讲究克己奉公，清廉正直和执法严明。例如明代叶宗人任钱塘知县，均平民间徭役，“厨中惟银鱼腊一裹”，时称“钱塘一叶清”[51]。海瑞更是家喻户晓的清官代表。海瑞以举人入仕，先做淳安知县。他克己奉公，清廉正直，严格按法律办事，敢于抗拒达官贵人的恃权害民。总督胡宗宪的儿子携带随从和行李，路经淳安，骚扰驿站，凌辱驿官。海瑞竟命令衙役逮捕了胡公子，并以假冒公子，为非作歹的罪名将其押送给胡总督发落，使胡宗宪暗中叫苦却不敢倚权报复。都御史鄢懋卿行部过境，海瑞又“供具甚薄，抗言邑小，不足容车马”，致使鄢某不得不“敛威”绕道而过。担任南直隶巡抚时，海瑞“锐意兴革”，“力摧豪强”，强迫闲居首辅徐玠退出了所占的民田[52]。海瑞不愧是以儒家名教为行为准则，忠君爱民，执法如山的模范官僚。然而，像他这样的官毕竟是极少数。而且，在官场内海瑞是孤立的，有争议的。至于和清官对称的贪官赃官，都是只认钱财，无视法纪。当他们获取贿赂时，就可以出卖法律，枉法行事。关于这方面的情况，第六章已详细言及，兹不赘。
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循吏、酷吏、清官、赃官，四者相间并存，以及循吏、清官凤毛麟角，贪官赃官车载斗量，均是古代官僚行政管理没有形成名符其实的法治秩序的产物。他们或以儒家仁义教化施政，或以严刑峻法临民，或不顾廉耻，贪墨营私，遂使古代官僚行政管理具体执行政务的过程，常常系于偶然性。当官吏清廉干练、克己奉公、执法严明时，则政务有成，百姓安宁；当官吏贪墨营私、舞文弄法时，则政务混乱，百姓遭殃。这种现象又可以称为皇帝人治之外的另一种更普遍、更常见的人治。儒家所云：“人存政举，人亡政息”，“得人者昌，失人者亡”的人治说，的确在这里得到了有力的验证。
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如前所述，历代法律中《违制律》《职制律》《吏律》等，是专门针对官僚而规定的。从贡举非人、稽误文书、泄漏机密，到贪赃枉法、出入人罪、玩忽职守等，都有成百上千的律条。这似乎是将官僚行政活动纳入国家法治轨道的重要措施。但它的宗旨是“明主治吏不治民”，主要是用于惩治官僚。对皇帝，则毫无约束力。相反，还规定了许多保护皇帝特权的条文。所以，古代法律中《官律》《职制律》等条文规定也是不平等的。在执行上述《违制律》《职制律》等的过程中，专职监察官发挥着重要作用。问题在于：监察官对文武百官的纠劾，乃是一种“官管官”，难免受皇帝意旨及官场人情世故等影响。纠劾审查的结果，最后大都要上报皇帝，听候圣裁（详见第六章）。到头来，仍可以归结到人治范畴里。宋元以降，针对官员的文案管理越来越严格。无论是中央各部院监，或是地方各级官府，处理政务必须依据案例。否则就是违错，就要受惩罚（详见第七章）。这也可以算作官僚政务管理方面实行法治的表现之一。然而，日臻严密的文案制度，主要是为了防止官员专擅投机，是为了最终实现皇帝的集权专制。由于官僚处理政务必须依原有的文牍案例为标准，负责检阅文牍案例的胥吏、幕僚遂成为官场上举足轻重的角色。他们或可以凭借朝廷的案牍规则，挟制欺凌长官，或可以利用涂改、粘结、假造等技术手段，为长官遮掩过失，蒙骗朝廷（详见第八章）。在这个意义上，重在“治吏”的某些法治措施，又在胥吏等环节上重新偏向人治了。
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总而言之，古代官僚行政管理的法律原则，是以人治为主，法治为辅。或者说是形式上的法治，本质上的人治。它为官僚行政活动的秩序化、制度化提供了有限的法律保障，同时因其人治所占的比重较大，法治又不是现代意义上的法治，遂经常造成古代行政管理中有法不依、因人废法、任人不任法、法律形同虚设等不良后果。
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中国古代官僚政治 五、官吏管理的成熟严密及局限性
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官吏管理，是古代行政管理中的重要组成部分。它的主要目标是，实施官吏的更新、激励、监控诸机制，保持行政管理执行者的良好素质和正常功用。秦汉以降，官吏管理被纳入了制度化和法律化的轨道。每个王朝几乎都在官吏管理方面因时制宜，相机变通，使之日臻成熟严密。
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古代官僚政治条件下的官吏管理，有如下建树或长处：
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第一，分工细致，职能系统。
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历代中央到地方官府的建置结构，体现了分工细致、职能系统等特色。中央官府内，有协助皇帝决策的中枢组织，又有各种政务管理机构，另设负责咨议、监察及皇室事务管理的衙署。地方官府通常设郡县或府州县若干级，另有朝廷派出的行政监督机构或大员。每级官府又有行政、军事的分职，以及专掌财政、司法、捕盗等属官。上述官府，分工层次清晰，职责划分详明，既有同级官府内各部门间的分工，又有各级官府上下相应的设置，互相连接，各有所司，共同构成一个严密而稳定的权力运作机体。发达的分工和职官系统构建，标志着政府体制的完善，有利于行政效能的充分发挥。
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