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第一节 学界以往的研究
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一 行政机构与官僚制
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近些年来，对清代行政的学术研究，通常都聚焦于当时法律所规定的组织架构之上，尤其是关注清帝国借以控制其官员的那些制度化手段，而往往忽略了其实际做法。即便有之，先前的研究成果也绝少有将其视线转移到知县及其法定职责这一层面之下，来审视地方行政运作当中那些相较而言不那么正式的方面，或者地方政府运行其间的那个更为广阔的社会背景。(12)这种研究模式的一个明显例外，乃是萧公权（Hsiao Kung－ch’uan）在1960年出版的英文专著《中国乡村：19世纪的帝国控制》（Rural China，Imperial Control in the Nineteenth Century）。该书针对清朝时期政府与地方社会之间的关系做了细致的研究。然而，正如其书名所表明的那样，萧公权所关注的是国家在乡村层级的那些控制机制。故而在相当大的程度上，萧公权并未对清代县级衙门给予充分的审视。直到在后来瞿同祖于1962年出版的英文专著《清代地方政府》（Local Government in China under the Ch’ing）当中，我们才有幸得以对清代县级衙门的内部情况有了全新的了解。
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瞿同祖的上述开创性工作，在此领域的学术研究当中是后人无法绕过的一个起点。不过，正是那些使得该著作在面世之后便成为一份突破性研究的特色，同时也构成了对其研究思路的束缚。利用从大量的中央政府文献、地方志、官箴书及州县与省级政府的官员们所撰写的个人回忆录中采撷而来的各种资料，瞿同祖力图为读者们提供关于整个清帝国境内的地方行政运作情况的全景式描摹。在这种学术尝试当中，他成功地为我们展示了一份包括清代地方政府之组织架构、相关的法律规定、实际做法与趣闻轶事在内的名副其实的概览图。但问题也正是出在这里。瞿同祖所做的这些描述涉及面太过广泛，以至于他所做的那些描述总体上适用于清代所有的地方政府，但具体来讲又不完全适用于当时任何一个特定的地方政府。
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瞿同祖上述著作的第二个同时也是更加值得注意的不足之处在于，除了该书中那些对细节的烦琐考证，其分析视角仍然停留于清代行政制度当中他所认为的各种功能紊乱（dysfunctional）及其在结构方面所展现出来的各种非理性（irrationalities）之上。虽然该书对书吏和差役都分别设置了专章加以讨论，但瞿同祖之所以关注这些人物，主要是为了说明清代行政机制的各方面缺陷是如何导致吏役们在行使其手中权力时发生腐败，以及这些人的此种腐败会给作为行政管理者的州县官的有效施政带来什么样的负面影响。职是之故，瞿同祖的这本著作既未能揭示清代地方政府中的书吏和差役们是如何在既有法律规定不足的情况下被加以组织起来开展工作的，也没有阐明由此造成那些非正式的运作方式是如何被联结在一起，进而形成一种起作用的地方行政制度。
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继萧公权、瞿同祖的上述专著之后出版的许多学术作品，也极大地增进了我们对清代地方政府的了解。(13)但这些研究成果对清代地方衙门吏役们所扮演的角色的关注程度可谓微乎其微。即便衙门吏役的身影有在这些学术作品当中出现，这些人通常也只是被看作一个只考虑自身私利的群体，被认为其贪腐行为使得他们身处与知县或当地社区或这二者的冲突之中。
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除了由于相关的一手文献匮乏，以往学术研究中对衙门吏役的漠视，其原因还可部分归结于人们很难将之纳入马克斯·韦伯（Max Weber）的那套概念体系当中，而后者对中国官僚行政研究的学术影响极为深远。就此而言，华璋（John R. Watt）对清代前期的知县和县衙的研究，可被视为其中的一个范例。(14)
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华璋的这本著作比瞿同祖的前述研究更进了一步，他着重突出了清代地方政府那些非正式的社会功能，而并非地方政府作为国家权力正式结构之组成部分的那种角色。根据华璋的分析，县衙是某种紧张关系的生长点，而这种紧张关系的一端是他所认为的朝向政治集权化与结构理性化的方向发展的长时段趋势，另一端则是导致地方权力多元化的各种社会压力。(15)华璋解释说，清政府在财政上的捉襟见肘，以及由此导致的地方行政对非正式财源的依赖，乃是造成出现此种紧张关系的重要成因。(16)正是由于这种依赖，县衙的财政运作保持着一种华璋所认为的非理性化（nonrational）、非官僚制化（nonbureaucratic）的特性，而这种特性使得地方行政的运作在经济方面仰赖地方社会，从而阻碍了前文提及的那种行政权威朝向集权化与理性化的方向发展的趋势。在论证上述这些观点的过程中，华璋的关注点始终聚焦在他称之为被裹挟在这两种相互竞争的发展过程之夹缝中的知县身上。(17)因此，他对衙门吏役的论述，仅限于将这些人视作一个特殊的地方性利益群体，关注他们是以哪些方式既影响到知县作为国家利益之代表的角色，又成了清代地方行政活动进一步理性化的绊脚石。(18)
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华璋对清代县衙实际上仰赖于非正式财源这一事实的强调，有力地说明了清代行政制度内部的诸多自相矛盾之处。但是，他将清初国家的那些中央集权化特征视为构成了一种朝着类似西方的那种官僚机构理性化之方向演变的长期趋势，则属于论断有误。更进一步，根据功能上的理性化唯有在中央政府所规定的正式行政制度发生结构性变化后才会发生这一预设，华璋推论说，财政支持方面的不足，导致了清代试图在国家行政与社会之间造就一种结构性分化的尝试不可避免地归于失败。(19)这或许是历史实情。但是在论证其观点的过程中，华璋忽略了这样一种可能性，亦即中华帝国晚期的情形与其说是代表了一个西化失败的典型例子，还不如说是代表了官僚政府的另一种可选模式。因此，华璋关于清代地方行政中那些非理性因素的描述，很少告诉我们中华帝国晚期这种独特的行政形式是怎样运行的，为何能支撑如此之久，或者它是如何回应清代后期在社会、政治和经济等方面所发生的各种变化的。
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导致出现上述问题的原因，至少可以部分归结为对韦伯的那套理论不加鉴别的运用。韦伯认为，现代官僚行政组织的特征，在于其既具有法定性（legal），同时又是理性的（rational）。(20)现代官僚行政组织之所以是理性的，是因为它的那些实用性行政职责是与具体的不同部门逐一对应，而各部门的功能又是被安置在一个彼此间界限明晰的权责等级制度之内。这样的一种制度同时还具有法定性，因为上述那种理性化乃是建立在通过正式的立法与法典编纂而形成的组织规则与程序规则之基础上，而现代官僚行政组织中的所有成员均可诉诸这些正式规则以寻求救济，同时也按照这些正式规则对他们以公务人员身份所从事的所有活动划定边界并加以评估。在此方面最为重要的一点是，官职及各种授予官职的行政方式，在法律上是被与任职者本身相分离的。与世袭官僚制不同的是，在一种兼具法定性与理性的官僚制当中，官职不能像私有财产那样被私人据为己有。官职不可被私人用来买卖、继承或者以其他方式加以处置。还有，此种官僚制当中的官员们，不能利用其职位而获得额外的利益，他们只可以从国家那里领取固定的薪俸作为其工作报酬。虽然表述得不是很明确，但当华璋论及国家行政体制当中的“正式结构”或者“理性化的官僚制化（rationalized bureaucratization）”时，他实际上指的就是上述这种官僚制的理想类型。
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虽然下面这点在前文中已被多次提及，但我仍然要不厌其烦地对其做进一步的强调。韦伯所描述的那种现代官僚制行政，仅仅只是一种理想类型（ideal type），就他对其所给出的那种定义而言，它从来就没有在任何历史阶段完全存在过。这种理想类型仅在一定程度上与某个特定地理时空当中的情况相吻合，而那就是韦伯眼中的欧洲——在很大程度上就是德国——在20世纪的发展历程。这两点均为将韦伯的那套理论用来分析非西方语境下的历史增添了很大的难度，当将其用来分析中国历史时更是如此。
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就上述问题而言，首先将遇到的困难是如何准确把握“官僚制（bureaucracy）”这一术语的含义。(21)如果这个术语是被用来指称一种以政府官员作为其基础进行统治的风格，或者将其作为一个指称这些政府官员的集合性名词，那么我们在本书中的讨论范围，就可以明确地限定在那些由朝廷通过科举考试选拔出来并任命的有品秩的官员。这部分行政人员的资格认定、官职委任、仕途升擢和惩戒程序，皆由成文法律予以正式规定。在清代的体制当中，这类群体当时是被用“官员”或“官”这样的词语加以称呼。
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但是，倘若我们将“官僚制”扩展理解为行政的一种形式或风格，则其界限范围就将变得不那么清晰了。就其实际扮演的那些功能性角色而言，衙门吏役无疑在征收税赋、维持治安、司法运作及公文书的日常传递等领域中充当着官僚制行政的组成部分之一。然而，一旦我们将书吏和差役们纳入官僚制的界定范围之内，大量的问题便将油然而生。
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在韦伯所描绘的那种格局中，理性化的官僚制应当达到这样一种程度，亦即它是依靠正式的规章制度来规范官员们的一举一动，而官员们也能够诉诸这些正式的规章制度作为自己寻求救济的权威性依据。就这些正式规则在法律上的基础而言，它们的制定与执行均由中央政府的权威作为其后盾。然而，在本书所讨论的中华帝国晚期这一历史语境当中，关于行政行为的正式法律规定，仅关乎那些有品秩的官员，而并未扩展至位于帝国行政层级体系最底端的地方衙门中的那些吏役。那么，后一社会阶层的这些官僚制下的办事人手又是如何开展其工作的呢？他们的招募、组织及具体工作的分派是如何落实的？如果对他们存在统一的管束，那么又是怎样施行的呢？他们之间的争执如何解决？以及他们在县衙中的工作又是依据什么标准？
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这些问题引发了对中华帝国晚期的行政实践与那些旨在对其加以规范的立法（行政法）之关系的思考。一方面，从最广泛的意义上来说，中华帝国晚期的所有法律皆具有行政性，因为当时政府的行政职能和司法职能之间并无正式的区分。正如汪德迈（Leon Vandermeersch）曾提及的那样，中国历朝律典中所设定的那种法律制度，被用来充当维持公共秩序以保护国家利益的行政工具。(22)另一方面，倘若我们更多地从功能分析的角度入手，将行政法界定为专门规定行政职责、行政组织，以及行政人员所必备的各种条件的成文规章与指导方针的集合，那么事情看起来就会有所不同。在清代的律例与各种处分则例当中，包含有大量针对由朝廷任命的官员的详尽规定，但对于知县以下的那些办事人手，却极少见到有与其相关的能被称作正式意义上的行政法的专门规定。
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个中的原因非常简单，那就是，对所有的县衙吏役加以控制，被认为是知县的个人职责所在。如果说确有一些与县衙吏役有关的成文规定存在的话，那么它们也并非在那些处分则例之内，而是被规定在《大清律例》里面。在《大清律例》当中，这些规定体现为各种针对诸如敲诈勒索、收受贿赂、侵吞公家财物、虐待囚犯等刑事罪行所施行的严厉惩罚。当然，由于官方正式规定的地方衙门经制吏役额数少得可怜，以至于根本无法满足地方行政事务处理的各种实际需求，故而知县不得不经常超出官方规定的经制吏役额数而雇用一些非正式的办事人手，却又无法对这些人施加有效的控制。这些编外的功能性行政人手是在州县官个人的直接监督之外行使其手中的权力，故而我们必须对行政权威与权力之间的关系及那些维系着这一行政制度的各种正当性来源进行深入剖析。
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韦伯将权威视作权力的一个特例。在他的论述当中，权力被界定为一种对他人施以惩戒和剥夺的能力，而权威则是一种能够令人对其自愿顺从的、得到正当化或制度化的权力。(23)具体到行政权威而言，在韦伯看来，它源自其所拥有的那种能够将官员本人与其所担任的官职所具有的权威和功用相区隔开来的非个人化的、理性主义化的基础。(24)
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在这一点上，中华帝国的官僚制与韦伯所说的那些分类大相径庭。在这里，我们没有必要卷入下述学术争论当中，亦即那些赋予儒家意识形态以正当性的原则，究竟是构成了一种卡里斯玛型权威（charismatic authority）、传统型权威抑或法理型权威。但我们要意识到，知县的权威既不是来自其职位在官僚组织中的功用，亦非源于他用来履行其职责的技能。毋宁说，它来自知县对那种高度个体化的儒家道德理想的认同。而这种儒家道德理想，不仅维系着由知县作为其缩微代表的帝国政府之权威，而且还捍卫着地方社会精英这一更广泛的社会阶层的权威。
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当然，这并不意味着，此类作为正当化权力或支配的具体例子之一的权威，乃是由于受到其所置身其中的那种社会伦理环境之影响才缺乏强制力。正如皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）所指出的，将意识形态面具予以合法化，能够掩盖并有助于产生一种当权者及其统治对象对强制性权力的共同误识（misrecognition），亦即强制性权力会被置于一种认知架构或世界观当中，而在后者那里，对权威之顺从被描述成是自然的、正确的和合乎正义的。(25)但与官员们所享有的权威形成对比的是，衙门吏役通过其功能性位置或技术专长而获得的无论何种权力，均游离于法律所赋予的权威的范围之外。恰如罗文（Winston W. Lo）所指出的那样，正是部分由于朝廷委任的官员们及地方精英们容易被衙门吏役所拥有的那种功能性权力所侵害，导致了吏役们所从事的这份工作的效用性功能被放逐到儒家所认可的正当性的那些界限之外，进而使得投身公门承充吏役无论在意识形态上还是社会上均遭到鄙视。(26)
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从正当性权威的这种表现形式推导出来的必然结果，就是要求通过刑罚和知县个人的监督来对衙门吏役加以控制，以使得这些人不至于通过各种滥用权力的方式，动摇儒家政治秩序中那种家长式统治的理想，进而威胁到帝国境内各地方衙门的正当性。但是，清代行政方面的正式监督范围过窄，根本无法对在帝国境内各地方衙门中的众多书吏和差役们施加有效的控制。那么，衙门吏役又是如何行使其实际拥有的权力？如果存在的话，又是其他哪些替代性的正当性来源被用来在地方层面上维系着这一制度？
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正如上述这些问题所表明的，倘若将韦伯的那些概念范畴全盘套用到对中华帝国晚期地方行政的分析之上，则将会不可避免地遭遇诸多概念上的相互冲突和混淆不清。但是，这并不意味着，我们在试图理解中华帝国晚期的地方行政运作时，就必须摒弃韦伯的那套理论。恰恰相反，韦伯为我们提供了很多非常强有力的分析工具，运用它们来研究这一问题将会颇有成效。例如，本书的随后几章中将展示，巴县衙门吏役的内部组织架构、事务分工和办事流程，在很大程度体现出一种官僚制意义上的理性化，因为它们是建立在一套所有巴县衙门吏役皆可据其提起申诉的操作性规则之上。在巴县衙门吏役的征募、训练、管辖分工、内部晋升、惩戒方式，以及关于级别与权威的内部等级制度诸方面，与此相类似的规则也显而易见。更有甚者，巴县衙门的吏役们还自己在其内部创制出了一套关于其工作当中的技能和行为方式的规矩，而这套规矩远比在官方自身的官僚制中所能看到的任何正式规范都要更加理性化和专门化。
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但是，上述这些巴县衙门吏役内部的组织方式或操作性规则，都不是建立在法典化的法律或朝廷正式颁布的行政法规之基础上。个中的道理很简单，那就是从来不曾有过关于此方面的正式法律规定。相反，巴县衙门吏役内部的那些规矩，很多都是建立在这些人自己设计出来并奉行的那些惯例性做法的基础之上。对于诸如此类的做法，我们不能简单地将其视为偏离了那种用成文法律加以界定因而更具正当性的关于行政行为的规范，而对它们不予理睬。如果那样做的话，我们将无法认识到这些做法对于清代县衙的日常行政运作而言是如何不可或缺。不管朝廷的官员们可能会怎样看待它们，在地方层面，这些非正式的规则以一种惯例性行政法的独特方式发挥着作用，并且常常在吏役内部发生争端时被他们呈给知县作为后者据以裁决的参考依据。
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在这种非正式做法的范围内，巴县衙门的吏役们试图通过突出其作为官僚机构中的办事人员和行政事务专家而在社会上和政治上所具有的那种效用，来证明其位置和营生方式的正当性。虽然有悖于清代正式法律中的规定，但这种非正式制度及其存在理由为历任的巴县知县们所接受。就此而言，巴县衙门的吏役们在那些正式制度之结构性缺陷与地方行政实际需求之间的罅隙当中获得了一种“非法的正当性（illicit legitimacy）”。
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然而，除了上述这些规则导向型的理性化因素，巴县衙门吏役们的行为也深受一些明显非理性的人际关系形式之影响，诸如裙带关系、庇护关系、拉帮结派等。在那些关于清代地方行政的早期研究成果当中，此类人际联盟不仅完全遮蔽了吏役们的行为当中其他那些理性化得多的方面，而且也被当作证明吏役们极度自私与胡作非为的表面证据。上述那种学术处理方式，乃是依据韦伯对其所用术语的严格界定，来区分理性化行为与特殊主义行为，并认为此二者是根本对立和相互排斥的。但是，鉴于吏役们的这些活动乃是发生在正式法律规定的界限之外，抛开上述这种二分法就不仅是可能的，而且也是必需的。
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