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二、历代王朝国家的治边策略和措施
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中国历代王朝国家均面临复杂严峻的边疆问题，王朝国家为了巩固政权，制定了相应的治边政策和措施。这些政策和措施是在王朝国家的边疆观念、边疆理论的指导下，结合王朝边疆的实际而产生的。它坚持了古代中国的经权之道，既秉持“王道”的治边理念和原则，又具有较强的灵活性，对边疆治理取得了一定效果。综合历代王朝国家的治边措施和政策，有以下几个方面：
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第一，屯田。边疆地区在历史、经济、自然条件、社会形态等方面与中原有较大差距，生产落后、人烟稀少、民族成分复杂，中原王朝在边疆防卫和军事建设上，遂面临重重困难，其中最为困难的是如何对边疆进行行政控制。因此，要维护统一，需要在边疆大量驻军，但边疆自然条件艰苦，远离内地，后勤供应困难，“千里负担馈粮，率十余钟致一石”[14]，给内地造成了沉重的负担。为了保证边疆的稳定和长远发展，历代中原王朝对边疆的经营和治理在经济方面的一个重要内容就是加强边疆地区建设，移民实边，兴办屯田。
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秦汉时期，中原王朝就把加强边疆地区的开发放在较为重要的位置。秦王朝边疆政策的立足点是边疆民族的政治和经济。例如，秦统一南越、河南等地后，立即移民实边，以增加劳动力。以屯田为主要内容的边疆开发和边疆建设，是汉代治边政策的重要方面。西汉王朝在北方和西北实行屯田。屯田的形式有军屯和民屯等形式，规模大小不一。汉武帝在征服大宛前后，就采纳桑弘羊等人的建议，在轮台，渠梨（今新疆尉梨以西）组织屯田。大量的田卒和军士屯垦西域，不仅开垦了大量良田，为戍边将士提供了粮食保障，而且较为有效地遏制了匈奴的势力。隋唐时期，屯田的主要形式是军屯。唐王朝统治时期，边疆地区有重兵把守，为了解决军粮问题，也曾大开屯田，“凡边防镇守，转运不给，则设屯田，以益军储。……凡天下诸军州管屯，总九百九十有二”[15]。其屯田组织完备，地域、规模等方面都远远超过了汉代。清政府更是从“筑我长城”的高度，在蒙古、新疆等地区大力推广屯田，兴办牧场，发展矿业。作为安边的重要战略措施，边疆屯田的开展对于历代边疆的稳定和发展有着重要意义。一方面，屯田有利于边疆驻军的军粮供给，有助于“以边养边”；另一方面，随着屯田的开展，边疆经济得以发展，使历代王朝能够有效地实现边疆的稳定。
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第二，羁縻。“羁縻”原意指套在牛马头上的笼头，“羁，马络头也；縻，牛蚓也”[16]。所谓“羁縻制度”是历代封建王朝在多民族国家里对发展不平衡的少数民族地区所采取的一种民族政策。中原王朝对不能直接管辖的周边民族地区采取羁縻政策。《汉书·匈奴传》说：“自汉兴以至于今，旷世历年，多于春秋，其与匈奴，有修文而和亲之矣，有用武而克伐之矣，有卑下而承事之矣，有威服而臣畜之矣。”历代封建王朝的统治势力先后发展至边疆各少数民族地区时，首先接触到的一个历史事实，便是各少数民族内部的政治、经济、文化的发展与汉族地区不一样，因而不可能用对汉族地区的统治方式去进行统治。于是，采取什么政策对这些少数民族地区进行统治的问题便产生了。随着各王朝在少数民族地区统治势力的逐步深入，解决少数民族地区的“羁縻制度”确立起来了。
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自汉朝以来，西北的突厥民族对西北边疆和中原王朝有着极大威胁。唐初，为了巩固稳定边疆，唐高祖在吸取前代教训的基础上提出“怀柔远人，义在羁縻，无取臣属”[17]的政策。主要做法是：按照少数民族部落区域范围设置羁縻州府，并直接任命民族首领担当都督和刺史。唐代羁縻制度十分发达，设置很多羁縻州、羁縻县。在经济上维持原来的生产方式，羁縻州府比其他府州享有更多优惠的经济待遇，一般只向中央政府朝献一些象征臣服的地方特产；除朝献外，有的羁縻州府还要缴纳一些赋税。唐代的羁縻政策，是对秦汉时期的属国、属邦政策的继续和发展。从组织系统和隶属关系上看，羁縻州府与中央的关系更为紧密，进一步加强了中央政府对边疆地区的管辖。羁縻政策是后来几个王朝土官（土司）制度之渊源。中国古代的“羁縻”实际是一种高度的自治制度，历史经验表明其有效性是建立在中央政府力量强大之时，中央政府一旦衰落，“羁縻”也就随之土崩瓦解。
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第三，互市贸易，厚往薄来。利用中原物质、文化的优势对边疆少数民族施以经济文化影响，以缓和双方的矛盾和冲突，增加边疆对内地的依赖，也是历代边疆经营的一个主要措施。与边疆民族进行互市的主张最早是由汉代的贾谊提出的。贾谊认为汉统治者可以利用匈奴“乐关市，嗜汉财物”[18]的心理，通过贸易交流、互通有无，从而对其加以控制，这一主张得到汉王朝的重视并采纳。除了开展关市贸易，历代王朝国家还注意发展朝贡贸易，即由边疆民族首领向中央朝廷呈献贡品以换取朝廷的赏赐。当然，呈献贡品对中央王朝的经济意义是次要的，政治象征意义才是主要方面。朝贡象征着边疆对中央政权的认同和对王朝国家的忠诚，所以朝贡往往是以“厚往薄来”的形式进行。明太祖朱元璋就曾下令官员“诸蛮夷酋长来朝，涉履山海，动经数万里，彼既慕义来归，则赍予之物宜厚以示怀柔之意”[19]。历代王朝统治者开展的互市以及朝贡，满足了双方的需要，对于构筑中央与边疆民族的和谐关系、促进多民族国家的统一起到重要作用。
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第四，和亲。和亲也是历代中原王朝处理与周边民族关系的方法之一。恩格斯说：“对于骑士或男爵，以及对于王宫本身，结婚本身是一种政治行为，是一种借新的联姻来扩大自己势力的机会，起决定作用的是家世的利益，而不是个人的意愿。”[20]和亲是以公主、宗室女，有时也以平民女子冒充而出嫁给少数民族首领为妻的一种政治联姻方式，这是历代王朝国家为巩固、维护自身利益而采取的与少数民族和解的一种形式。中国历史上王朝的和亲，是指中原汉族王朝与边疆民族政权之间通过王室或宫女外嫁的联姻，以达到休战的目的，促进边疆地区与中原王朝的政治经济往来，通过这种方式维持中原王朝与周边民族的关系。和亲是一种政治需要和外交手段。但是，无论出于何种目的，它在客观上加强了汉族与边疆少数民族、内地与边疆地区的交流与往来，促进了民族融合。
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第五，封册制度。册封体制，是指中原王朝对周边少数民族首领或周边附属国通过封册确定“君臣之位”，从而确立其对中央王朝从属关系的一种制度，也可以称为朝贡关系，是由宗主国（a suzerain State）和属国（a tributary State）两方面构成。宗主国是上国，君主是皇帝，也是东方世界唯一的皇帝，各国国王或君主都须臣服于皇帝的统治，整个东方世界都是皇帝的天下。宗主国与属国是上下关系，属国之间则是平等关系。虽是上下关系，却不是压迫与被压迫、剥削与被剥削的关系。
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三、中国边疆治理实践的历史回顾与反思
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边疆治理从来都是国家治理的重要组成部分。然而，在不同的历史时期和社会条件下，中国边疆问题的内容和表现形式不尽相同。而且，受不同时代不同王朝国家的治理能力和边疆治理方式的影响，边疆治理模式也不尽相同，由此形成了历史上各具特色的边疆治理实践。
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第一，秦统一中国至18世纪中叶的边疆治理。秦统一中国以后，便以一个统一国家的形式出现，开始对边疆地区进行治理。秦及以后的历朝历代，对边疆治理的内容和方式虽说各具特点，但都是围绕着在边疆地区建立由中央王朝控制的地方政权，从而把王朝国家的政治统治深入到边疆地区，并处理与边疆各民族以及各民族建立的民族政权之间的关系这两个基本问题展开的。由于中国历史上的边疆地区基本上是少数民族生活的地区，因此，能否把王朝国家的统治深入到边疆地区，能否处理好王朝国家与边疆各民族的关系（主要是汉族与少数民族的关系），就成为问题的关键。
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基于对上述关系的认识，王朝国家的边疆治理主要是围绕如何处理王朝国家与边疆各民族的关系展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，即族际主义取向的边疆治理。[21]自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，虽然不同王朝国家以族际治理为主要内容的边疆治理政策各有特点，但都有一个共同的特征，即在基本的治理方略上都坚持“守中治边”、“守在四夷”这一基本的方略。即以王朝统治的中心区和各个民族生活的边疆区域的划分为前提，强调“守中之地”与“边疆四夷”的区分。在此区分的基础上对中心和边疆分而治之：一方面，重视对中心区域的治理，通过对中心区域有效治理所产生的效果来影响边缘区域，强调“欲理外，先理内”、“治安中国，而四夷自服”；另一方面，对地处边缘的“四夷”之地采取守势，不主动出击，使“四夷之臣，各守其地”；同时，王朝国家还特别重视被降服的边疆少数民族对镇守疆土的作用，以臣服或藩属的夷狄作为边陲之藩篱，从而形成国家腹地与邻邦之间的一个缓冲地带。在此基础上，王朝国家先是对居住在边疆的各民族采取了“以夷治夷”的羁縻政策，后又实行了土司制度，利用边疆各民族政权管理边疆事务；另外，用“夏”变“夷”，实施教化，以华夏文化去影响边疆各民族的文化。与此同时，历代王朝国家还在边疆驻扎军队、发展交通、移民实边、扶植农桑、发展经济。如果边疆各民族不服从或试图脱离中原王朝的统治，王朝国家则“慑之以兵”，动用军队，用战争的方式进行征服。
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总体来看，自秦统一中国到18世纪中叶的两千年间，王朝国家的边疆治理，基本上运用了恩威并济的手段，乾隆皇帝对此曾有深刻的分析，他说：“中国抚驭远人，全在恩威并用，令其感而知畏，方为良法。……历观往代，中国筹边所以酿衅，未有不由边吏凌傲姑息，绥驭失宜者，此实绥靖边隅，抚驭外人之要务。”[22]恩威并济主要通过“抚之以仁义，示范之以威信”，或“慑之以兵，怀之以德”的方式，对边疆少数民族地区实施以协调民族关系为主要内容的族际主义取向的治理。这种族际主义取向的边疆治理方式十分奏效，不仅增进了边疆各民族与控制王朝的民族（主要是汉族）的交流和融合，将为数众多的边疆各民族整合到统一的政治共同体中，而且稳固、拓展了国家的疆域，稳定了王朝国家的边疆。因此，尽管王朝国家治理的许多措施在道德上可能既乏善可陈，也无道义可言，但这些治理措施对于中国广大的历史疆域和多民族国家形成的意义却是重大深远的，历史上中国辽阔幅员的形成，众多民族大家庭的组成，都与这样的族际主义取向的边疆治理方式有着不可分割的联系。
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第二，18世纪中叶至清朝末年的边疆治理。18世纪中叶，正值清代中期，古老的中国尚未跨进近代的门槛，而西方已经进入近代化，有的国家甚至已经经历了长期的资本主义发展。随着西方资本向全世界扩张，古老的王朝国家不得不与这些西方国家打交道。这些西方国家都很强大，大多是近代意义上的民族国家。在与西方列强交往过程中，尤其是在饱受西方列强挤压和冲击下，中国开始出现了近代意义上的国家边界，逐渐形成了近代意义上的边疆，进而开始了近代边疆治理的历程。
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王朝国家的历史疆域开始有了明确界限的标志是《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》的签订。17世纪初，沙皇俄国在把势力扩张到中国历史疆域的西北边境，17世纪中叶又把势力扩张到王朝国家的东北边境。为了保持王朝国家的历史疆域的完整，清政府与沙俄于1689年和1727年先后签订了《中俄尼布楚条约》和《不连斯奇条约》，这两个条约的签订确立了近代意义上的东北和北部边界，标志着王朝国家的历史疆域开始有了明确的界限。而1762年清王朝绘制的《乾隆内府舆图》，则标志着中国历史疆域的最终确立，为以边界划定边疆的边疆划分提供了客观依据。至此，一种以国家边界为基础的边疆观念逐步出现了。这样一种新的边疆观念，再佐以在强大国家实力基础上形成并不断增长的王朝中央的统治能力，使得一种新的边疆治理思路，即通过王朝中央直接控制边疆的体现区域治理内涵的边疆治理方式就逐渐萌生。这种边疆治理的新思维和新方式突出体现在两个方面：一是加强对西藏的直接统治。在这一阶段，清朝在西藏施政的特点是仍然坚持“政教分立”的基本方针，扶植西藏地方世俗领袖，实行以藏治藏之新政策，同时辅之以中央王朝的监督和管理，也就是从间接羁縻统治走向直接统治；二是通过“改土归流”来削弱少数民族政权对边疆的统治，把中央政权的力量直接深入到边疆少数民族地区，实行并强化对边疆地区的直接统治。这实际上已经是一种具有明显的区域主义取向的边疆治理方式了。在这一边疆观念的指引下的王朝国家边疆治理出现了新局面。
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然而，18世纪末期，特别是鸦片战争以后，西方列强加紧入侵中国，而清王朝则腐败盛行，统治能力削弱、国力渐衰、民不聊生、危机四伏。在内忧与外患的双重挤压下，腐朽的清王朝再也无力应对西方列强对中国边疆的威胁和入侵，帝国边疆领土不断被蚕食、割占，王朝的藩属国家也逐渐丧失并进而殃及边疆，边疆危机日渐深重，从而使整个边疆形势日益严峻，帝国边疆治理走向了下坡路。王朝国家已经无力将业已开始的以区域治理为内容的边疆治理方略继续下去。
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第三，民国时期的边疆治理。辛亥革命以后，中国开始了建立民族国家的进程。在这一进程的推动下，以国家边界划定边疆的思维逐步确立，以国家边界来划定边疆的新边疆观逐步取代了把边疆看作王朝国家统治范围的边缘地带和夷狄之地的观念。民国时期，边疆危机日益严重并全面爆发，尤其是“九·一八”事变以后，边疆问题更是引起了国人的高度关注（中国的边政学就是在这一背景下形成的）。在这样的背景下，民国政府在维护国家主权方面进行了艰苦的努力，也花费了一定的精力来应对日渐凸显的边疆问题。
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1941年，国民党五届八中全会通过的《边疆施政纲要》，较为详尽地制定了边疆治理和开发的政策和方略，不仅制定了边疆治理和边疆开发的方略，而且提出要设置边政研究机关、敦聘专家、搜集资料，对边疆建设问题进行研究，以供政府参考。边疆地方政府，也加强了对边疆的开发和治理。然而，无论是理论、政策层面还是实践层面，国民党政府在边疆治理上都不注重族际治理，而是采取区域治理的方式，从而逐步构建起一个区域主义取向的边疆治理架构，取代了长期存在的族际主义取向的边疆治理架构。
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第四，新中国以来的边疆治理。中华人民共和国的成立实现了国家独立和民族解放，标志着真正意义上的民族国家的建立。至此，中国已经有了全新意义的国家边界，并形成了全新的边疆概念。在这样的条件下，所谓边疆，就是国家邻近边界的区域，是国家一个重要的区域。这一边疆观为区域主义的边疆治理方式的形成和实践，提供了重要的理论及观念基础。新中国的边疆治理采取了一些极具明显区域主义色彩的措施。这些措施主要如下：为了保证国家的最高决策能够直接贯彻到基层，在边疆地区建立统一的政权组织；为了减少边疆社会结构的异质性，分阶段在边疆地区采取不同于内地的社会改革措施；将以完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转变，实行军垦以加强边防；为了有组织地进行垦殖以促进边疆开发，从内地向边疆移民以提供人员支持；在边疆安排一定数量的国家建设项目（主要是资源开发），以促进边疆经济发展。
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从本质上看，上述治理是以区域主义为取向的治理。遗憾的是，这些区域主义取向的边疆治理措施并未得以长期坚持，更未最终构建起一种区域主义取向的边疆治理模式。主要是两个方面的原因：一方面，由于历史上的族际主义治理是边疆治理中较为有效的方式，于是，深受族际主义治理的影响，这种区域主义取向的边疆治理方式就与族际主义取向的边疆治理方式结合起来进行了；另一方面，执政的中国共产党早已形成了一套完善的民族政策。这样的民族政策本来就相当强势，且在实践中的效果也非常显著。客观而论，正是采取了这种族际主义取向的边疆治理方略，才妥善地处理了边疆的民族问题。其结果是族际主义的边疆治理方式日渐强势，已经成为主导性的边疆治理模式。在这样的背景下，区域主义的边疆治理方式已经不可能成为边疆治理的主要方式了。于是民族政策取代了其他的边疆政策，民族政策也是边疆政策，一身二任。在这样一种格局下，边疆问题、边疆治理都被纳入民族问题和民族政策中来研究和处理。在国家的决策中，凡是涉及边疆问题的，往往被置于民族政策的框架之中，党和国家的领导人也是在论及民族问题的时候才谈到边疆问题及其治理的。固然，无论从历史还是从现实来看，边疆问题与民族问题都长期结合在一起，但边疆问题毕竟不能等同于民族问题。在一定时期内，民族问题是边疆问题的核心和关键。但是，就国家边疆的实际来看，边疆问题不是一成不变的，而是动态发展的。随着党和政府边疆治理的深入，当民族问题得到有效处理以后，边疆问题的地位会变得更加突出。因此，民族问题的解决不等于边疆问题的解决，在这种情况下，采取区域主义的边疆治理方式会更加符合边疆治理的实际，其效果也会更加明显。
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中国边疆政治学 第三节 边疆治理在国家发展中意义的凸显
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