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制度如何制造不平等：一个北方城市贫困女性社会排斥的制度分析 [
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第四节 社区：服务制度与不平等
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随着单位功能性的收缩，城市居民与单位之间的人身依附关系逐渐弱化，以往单位承担的社会福利责任也逐渐向社会转移。随着政府探索社区服务的一系列相关措施的出台，人们开始将社会保障的实施主体转移到社区服务上。社区服务是以慈善、扶贫救困、关爱为己任，其本质是社会保障的延伸。社区服务将充分调动居民广泛参与社区服务的积极性、主动性和创造性，从而营造一个充满活力、民主法制的社会制度。[97]社区服务的目标是解决社会问题，社区的活动将促使人与人、人与社会之间的和睦相处。因此，完善的社区服务将促进社会公平与正义，促进社会关系的和谐。在经济制度转型的特定时期，我国城市出现了一个以下岗、失业人员为主体的贫困者阶层，把他们作为社区服务的对象，为他们提供福利服务，是社区服务体系的最基本内容和最基本任务，这集中体现了社区服务体系的福利性本质。
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当城市贫困女性面临来自劳动力市场的就业制度排斥、来自国家的社会保障制度排斥以及同时在这个排斥过程中又遇到诸多家庭问题的前提下，作为基层各种社会活动实际推动者的社区，它的支持、救助服务是否减少了城市贫困女性所遭受到的社会排斥和不平等。
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一 转型前的社区服务制度
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单位制社会时期没有社区概念，单位就是社会，它既是工业组织中的职业关系，也是社区关系。1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作。“街居制”设置初期，机构职能定位明确。居民委员会是群众自治性的居民组织。工作内容包括办理居民的公共福利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷。在新中国成立之后的近40年间[98]，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”。
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在传统单位制下，城市居民和单位之间存在着一种事实上的人身依附关系。有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能。人们对其所居住的基层组织——居委会并没有太多的依附性和归属感。居委会只是“为了把很多不属于工厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”[99]，也就是说，当时居委会的主要服务对象是散落在单位之外的本地区的无业人员、退休人员和丧失劳动能力的人员。社会服务的原则是在居家供养的基础上国家和集体包办，服务的机构由民政部门直属、直办、直管。当时的社区服务内容较少，方式也相对简单。当中国社会开始单位制度改革之后便出现了社区服务的需求。
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二 转型后的社区服务制度
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从单位制到社区制是城市基层社会生活框架转型的基本脉络，其目的是在基层社会形成一种相对自主的社会生活共同体。市场机制的引入，打破了传统条线式的单位行政一体化结构，转为以地域为依托的社会结构体系。随着权力与资源的转移与再分布，在新的基层社会生活框架中，多元化的社区既是相对独立的实体，又是基层各种活动的实际推动者。
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从20世纪80年代中期开始，中国城市人口的老龄化进程加快，城市基层组织的老年人口迅速增加，更多的退休老年人从“单位人”转变为“社会人”。以往，作为“单位人”时，如果遇到医疗、养老、福利、救济等问题，都是“有事找单位”。当作为“社会人”在遇到同样问题的时候，不得不转向社会寻求解决，逐渐形成了“有事找社区”的趋势。因为社区是这些灵活就业但没有具体的单位管理的“社会人”唯一、固定的联系。
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经济体制的改革把大量的公民从单位抛向了社会，带进了市场。市场化改革同时带来了由于社会资源的重新分配所引起的社会结构重组。“单位人”过渡为“社会人”之后，人们希望有一个能够排忧解难社会服务的空间。也就是说，当中国社会开始单位制度改革之后便出现社区服务的要求。为此，政府提出了一套“社区服务”的思路。1983年针对“社会人”的社会需求，国家民政部开始将社区服务作为民政工作的基本任务来抓；1984年明确了“社会福利社会办”的指导思想；1985年民政部长提出了“社区服务”的概念；1986年民政部出于探索建立社会主义社会保障制度的初衷，第一次提出了社区服务和建立完善社区服务系统的设想，正式确定了发展社区服务工作的思路，使具有中国特色的社区服务向前迈进了一大步，并在大、中、小城市全面铺开了社区服务的试点和推广工作。1987年，民政部提出了“面向社会，发展社区服务”的总方针，推开了社区服务的序幕。[100]1992年7月，中共中央和国务院在《关于加快发展第三产业的决定》中指出：社区服务的发展方向是产业化和行业化。1993年，十四个部委联合颁布《关于加快发展社区服务业的意见》的文件，这是社区服务发展中的第一个政策性文件。它要求将社区服务业纳入第三产业的发展规划，指出社区服务业是以街道、镇、居委会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。社区服务业的方向是“社会化、产业化、法制化”，其产值每年要以13.6%的速度增长。此后，北京、上海、天津、青岛、哈尔滨、大连等形成了以街道、居委会为依托，以兴办各类服务设施为主要形式，形成了既面向老、孤、残、优抚对象，又面向社区全体成员的多层次的社区服务网络。
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社区服务既是社会保障体系又是社会化服务体系中的重要行业。中国的社区服务具有群众互助性、福利性、无偿或低偿服务性、地缘性四大特点，它不同于国外的社区照顾。社区服务的基本任务是要充分发挥国家、集体、个人三者的积极性，依靠社会各方面力量兴办社区服务业。社区服务内容是多方面的，主要由两个部分组成：便民利民服务和社区福利服务。便民利民服务主要是开展各种便民家庭服务、养老服务、初级卫生保健服务、婚丧服务、婴幼儿教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务以及文体健身娱乐服务、避孕节育咨询、优生优育优教咨询、心理咨询等服务项目。而社区福利服务是社区服务事业的主体，也是世界各国社区服务的主导部分，它的对象是社区内的各种困难群体。在经济制度转型后，以城市下岗失业贫困家庭为对象的济贫服务是其主要的内容。
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笔者在访谈中发现，现在的居民已经越来越意识到社区的重要性。GXY说：“现在很多事情都得经过社区。现在没有社区还不行了呢，你啥事不经过社区啊，现在那派出所人都不管了，有啥事找社区去啊。你看现在学生贷款啥的，你必须得找它，它必须给你盖个戳，签个字啥的。”与城市贫困女性密切相关的社区服务主要包含三个方面的内容：其一是社区就业服务；其二是社区救助服务；其三是家庭支持服务。
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（一）就业支持服务的不足与不平等
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1.再就业支持服务的不足
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2006年《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》中提出“要推进社区就业服务。要加强街道、社区劳动保障工作平台建设，通过提供就业再就业咨询、再就业培训、就业岗位信息服务和社区公益性岗位开发等，对就业困难人员提供针对性的服务和援助。结合居民物质文化生活需要开发就业岗位，挖掘社区就业潜力，创建充分就业社区，提高就业稳定性。探索建立信用社区、创业培训与小额担保贷款联动机制，为下岗失业人员自谋职业和自主创业创造条件。建立就业与失业保险、城市居民最低生活保障工作联动机制，促进和帮助享受失业保险、城市居民最低生活保障待遇的相关人员尽快实现就业”[101]。
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在帮助就业困难群体就业方面，社区具有对帮扶对象家庭情况熟悉、技能情况熟悉和就业意向熟悉的特点，同时通过社区公益性岗位的开发利用，也使相当数量的就业困难群体可以实现“楼上失业，楼下就业”。因而社区作为市场经济条件下解决就业困难群体就业问题的重要平台，近年来受到各地的高度重视。劳动保障服务机构作为城市公共就业服务的触角也已延伸到各地城市街道及社区。在调查中，对于帮扶贫困女性就业问题，笔者访谈了正顺社区的M主任和社会保障工作站的Z女士。
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M主任说：“有时我们为了给她们就业，有时都跑断腿儿。你比如说一家老太太或老头需要伺候了，需要找保姆，我们几乎就把没有工作的啥的，我们就问那，但最后落实的非常非常少。近几年也没有底子，反正有人来我们就给她问，问完了，去就去，不去就拉倒。现在事挺多的，谁能老记着这事儿。”
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可见，社区居委会主任在努力帮助贫困女性就业，但由于社区的行政性事务过多，使就业问题没能成为社区的主要工作。在供求双方的沟通上，社区没能承担起相应的责任，发挥其应有的作用，所以在就业的具体落实上没有取得好的效果。
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Z女士说：“现在东北大的工业企业不都并轨吗，应运而生的这么个劳动保障工作站，就是为他们服务的。咱们不就得给他反馈，就像刚才那人来找你，让你给他找工作，给找活儿。这种事不多，占少数。找活儿的事是我们干的，但不是我们工作的全部。来这儿找工作的，有农村或者大道上走的，一看是社区，就进来了。我们在社区公告栏那儿贴着招工的公告，招工的一般都是我们社区内的单位。我们一看新开的公司、饭店什么的，我们就想社区有没有需要找工作的，然后我们就将招工的广告贴那儿了。本身这是我们工作，同时也是我们热心。说实话，这种形式吧，有看孩子的、找保姆的，你说来了个大老爷们儿，他能去看孩子吗？你像近来招的都要年轻的30岁小伙子前几天来了好几个50多岁的，人家也不要啊，也不招那么大岁数的，你说这不麻烦吗？我们就是随时的，主要就是给他们提供一些信息，然后帮助他们再就业。再就是他们要是想办个贷款，反正都是围绕着这个优惠证。你做生意的想办小额贷款的，或者你不贷款，想出个床子的，优惠证里面有一项可以免点儿税。像出早市就可以免点儿税。再就是咱们给他开‘拟就业’证明，他去工商部门也可以免点儿税。他们也不容易，就像出小床子的，工商部门给他列好几项，都是我们给他出这出那的证明，然后拿去就可以免点儿税，他们来这儿都是围绕着这个优惠证来的。”
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通过Z女士的谈话，我们了解了社会保障工作站的工作。除了向下岗、失业、无业人员提供就业信息、帮助她们就业以外，他们的主要工作是围绕着国家对下岗失业人员的相关优惠政策展开的。
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在笔者所访谈的城市贫困女性中很少有人是在社区的帮助下找到工作的。只有KZY、XGL和YDH（焦点组）是个例外。K女士现在从事的家政工作就是由社区主任介绍的。K女士说：“反正就是社区帮助挺大的，要下来了没有活儿干了，社区主任就帮着搭搁，反正就是干这个家政、看孩子、搞卫生。”X女士也曾由社区主任介绍在小区物业做了几个月的房管员。Y女士曾经在社区登记找过工作，她认为社区服务就是家政。
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Y女士说：“社区服务有，家政啊！跟社区主任说一声，我下岗了，你看看有没有什么活儿，给我介绍一个。咱就说咱的具体困难，人就帮你解决，在人家能帮你解决的范围内。社区主任帮我介绍过，我也干过。社区服务就是家政。”
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可见，社区帮助贫困女性就业的范围是极其有限的，基本上都是家政服务和护理服务等。她们的工作不仅收入低，而且缺乏劳动稳定性、必要的医疗保障，这进一步增加了她们陷入贫困的风险。另一方面，女性长期从事家政服务、护理服务等“女性行业”，进一步强化了性别的社会分工，导致女性社会地位的下降。
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一些被访女性反映她们从来没有到社区登记，让社区主任或劳动保障工作站找过工作。ZSM说：“从我失业那天起，也没让上去找过工作，公益性岗位我也没干上。”还有一些贫困女性对社区的工作表示了不满。W女士说：“我们社区啥服务都没有，我们和社区没啥关系，一点利都没有。”ZL也有同感，“社区也没人管你，我认为那帮人对于有困难的人也没有什么关心，问啊啥的，咱也不知道她们都关心什么样的人。”
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WYX说：“工作，社区不给找，有点好活都安排自己家亲戚朋友了。我们这社区啥事也不管，什么也没有。以前包片民警老来，谁都认识。现在这个从来不来，根本就不认识。根本就不知道谁是，根本就不下片儿啊。我们都没见过。社区没有啥用，就是来收卫生费。”
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