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制度如何制造不平等：一个北方城市贫困女性社会排斥的制度分析 [:1703166361]
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第三节 政策建议
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中国的改革开放一方面刺激了对效率和利润的追求；另一方面导致了社会整合的失序和社会价值观的冲突，引起了各种各样的顾虑和部分阶层对自身状况的不满。我们既不能因其对经济发展的巨大贡献而忽略它对社会稳定、公平存在的负面影响，也不能因其存在的种种问题而否定它的必要性和必然性。经济制度的转型，市场竞争中城市贫困女性因自身人力资本的差异，决定了她们在竞争起点上不可能真正的平等。而采用制度方式对弱势群体的基本权利加以保护，正是社会公平对市场缺陷的一种补偿。在改革开放所取得的巨大成就和新的改革需求面前，我们要转换思维方式，既高屋建瓴又扎根具体现实，在制度与生活之间、制度与制度之间的复杂互动关系中推动制度的变革，构建起既尽可能地释放社会生活领域的自主性又有效保卫社会的制度体系。
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1.规范就业制度
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（1）治理就业领域的性别不平等
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经济制度转型后，城市下岗失业女性受就业制度的排斥，是其贫困的主要原因。在经济市场化和劳动就业体制市场化改革的过程中，城市妇女更多地承受了结构重组和体制改革的负面影响。市场体制对计划体制的替代在激发经济活力的同时，给广大劳动者创造了更多的选择和发展的机会，成就了一批女性社会精英。但在社会资源重新配置、社会利益结构重新界定和社会阶层等级秩序重新确立的过程中，男性阶层结构更趋向于橄榄型，女性阶层结构及社会经济等级结构更趋向于金字塔形。[17]从社会公共政策来看，社会确实给了女性以男女起点平等的权利，但在现实社会生活中往往忽视了政策实施过程中的不平等。在就业方面，女职工下岗较男性多、下岗失业女性再就业难。此外，针对维护女性基本权益的政策多，推进其人力资源能力建设的政策少。我国绝大多数的政策法规都是赋予和保障女性生存的基本权益，如受教育权、选举权、财产权等，而真正能够帮助女性自身能力发展的政策很少。
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治理就业领域的性别不平等是目前的一项主要任务。建立、健全和完善妇女劳动就业权利保护的法律体系，制定促进男女平等就业的专门法规，使各项政策在招聘、录用及任用等上体现男女平等原则。更为重要的是政府部门应实施体现性别平等的人力资源管理，不断完善妇女拥有平等就业权的救济保障制度。主要可以从以下几个方面实施：首先，消除劳动力市场中性别的歧视现象，设置相应机构对平等就业权利受到侵害的当事者提供法律援助或司法救助；其次，发挥各级妇联作用，在使妇女民意表达沟通渠道进一步畅通的基础上，加强对女性的就业培训和指导；再次，构建以社区为平台的妇女就业社会支持系统；最后，完善不平等的退休政策，制定和实施体现性别平等的社会政策，消除两性在职业生涯方面的不平等，通过各种宣传手段，积极营造有利于妇女职业发展的舆论和氛围。同时要建立和完善政策控制、监督和评估机制。影响公共政策实施效果的关键因素是其运行机制的健全与合理。我国在公共政策的运行过程中存在着执行不力，监督薄弱，评估主体虚位以及公众参与缺位等问题。
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（2）加强非正规就业的管理
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非正规就业和贫困存在着相当大程度的关联。非正规就业往往被评价为“工作着的穷人”，它在很大程度上和贫困叠加，贫困人口往往更倾向于非正规就业。笔者所调查的处于就业状态的贫困女性都是非正规就业者，她们没有正常的途径来维护最基本的社会权利，没有被社会保障体系所覆盖，其经济活动缺乏法律地位，往往被排斥在社会主流之外。如果说她们在过去还能应对日常生活中所面临的各种风险，在日益加速的社会变迁面前，非正规就业群体就日益感到无助和无力，特别是处于非正规就业底端的女性。因此，根据非正规就业的性别特征，要进一步完善劳动就业法律、法规和政策，有针对性地保障非正规劳动者的合法权益。对非正规就业的进一步规范管理，其本身就是促进女性发展的；而在促进就业的背景下，对非正规就业的鼓励，其本身就不利于女性生活及其发展的环境。应逐步建立行业最低工资、最低的非工资福利和加班费、最长工时、最低职业安全标准、防止工资歧视、规范劳动合同以及最低工作年龄等。使非正规就业领域实现男女平等，使整个社会不会因为女性在劳动力市场的低端化，而导致女性社会地位的下滑。
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2.完善社会保障制度
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（1）就业和社会保障分离
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著名法国社会学家图海纳（Touraine）在分析法国社会结构的变化时曾经做了一个比喻。他认为过去法国的社会结构是金字塔式的等级结构，发展到现在则是一场马拉松，社会成员在进行一场马拉松比赛，每跑完一段，就会有一些人掉队。能够坚持下来的，是被吸纳进国际经济秩序中的就业人员，掉队了的，是被甩出去的。[18]目前的中国正在发生类似问题，不同的是国有企业不景气或经济低迷这一表象将事实掩盖了。由此我们可以看出目前中国的下岗失业人员已经被甩到社会结构之外。中国政府一直以来都高度重视下岗失业人员的就业问题，并试图通过积极的措施实现“再就业工程”，但城市下岗失业人员并非由于暂时的原因而失去工作，所以仅靠再就业的方式并不能从根本上解决问题。
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截止到2006年底，黑龙江省各类下岗失业人员88万，全省可安排就业的人数是70.8万。这些就业岗位既要提供给20万新生劳动力，又要接收农村劳动力转移就业的35万人，可见就业形势的严峻。据统计，黑龙江省目前有灵活就业人员180万，每年新增就业人员的40%为灵活就业人员。[19]灵活就业是一种不稳定就业。因而，事实上的再就业状况远没有以上数字表明的乐观。据哈尔滨市统计局对近几年哈尔滨市城镇失业人员安置情况的统计显示：2006年以前，还有部分城镇失业人员被安置到国有控股经济、个体私营经济和外资企业就业，但到了2006年，城镇失业人员被安置的就业主要是灵活就业[20]、社区就业及其他（如表5-1所示）。
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表5-1 哈尔滨市城镇失业人员安置情况 单位：万人
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续表[21]
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笔者在调查中了解到，城市贫困女性的再就业基本上处于低质量、不稳定的灵活就业和社区就业。贫困女性大多具有如下一些特征：一般年龄在35岁或40岁以上，绝大多数仅接受过中等教育，下岗失业前所从事的工作多为低端技术型。伴随经济制度的转型和产业结构的调整，社会中新的就业岗位对就业者提出了更高的要求，大多数的岗位是提供给接受过高等教育的年轻人。对于贫困女性中的大多数人来说，首先，复归社会主导产业几乎没有可能；其次，复归原有稳定就业体制也没有可能；最后，朝阳产业也不会向其提供更多就业机会。因此，仅仅希望通过创造就业机会解决问题，作用是相当有限的，想从根本上解决中国的失业问题也是不可能的。因此我们必须做出某些制度性的安排，来保障她们的基本经济利益和社会需求。
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我国社会保障制度中最主要部分都是与就业联系在一起的，由于社会的总资源有限，一部分有工作的人，她们既有工资，又有社会保障；而另一部分没有工作的人，她们既没有工资，又缺乏社会保障。这种现象说明目前中国的制度存在一些问题，我们能否考虑把就业和社会保障分开。对于已经就业，尤其是在正规部门就业的人，由于他们有收入，有应付风险和危机的能力，可考虑将社会保障调到低限。而对于无业或失业的人员在社会保障制度上应做出合理安排。当然，这一制度在具体实施的过程中是一个复杂的问题，如要防止“养懒汉”现象的出现等。可见，社会保障不仅是一项救急措施，而应被看作一项重要战略举措。截止到2005年底，黑龙江省并轨工作基本结束，我们应一方面尽全力对尚未实现再就业的城市下岗失业人员继续实行就业援助；另一方面，更多的要通过社会保障来解决他们的生计问题。
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（2）完善社会保险制度
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社会保险可以预防贫穷问题的发生，社会救济是解决贫穷人士基本生活问题的重要手段。城市贫困女性在一定程度上被社会保险制度排斥了。因此，要使城市贫困女性整合于社会，还要建立和社会主义市场经济相配套的社会保险制度，提供给她们基本的保障。调查中发现，城市贫困女性的养老保险、医疗保险缺失严重，而且在她们就业的个体企业、私营企业绝大多数又不执行国家社会保险的规定。由于城市贫困女性以较低的人力资本争取在劳动力市场上就业机会，这成为了她们争取劳动合同和社会保险等方面合法权利的主要障碍。根据城市贫困女性的具体情况，国家应适当减免或者降低她们缴纳的社会保险费。同时国家也需要建立带有强制性的社会保险政策，强制企业特别是私营企业缴纳社会保险费，以保护在劳动力市场上已经处于弱势的贫困女性的合法权利。
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3.完善社区服务制度
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（1）加强社区就业培训
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再就业培训应被视为积极的社会政策，贫困女性是一种人力资本，培训是提升其社会资本的投资。因此，我们要做好以下工作。首先，注重提高培训的质量。借鉴国外的先进经验，在培训方法上进行改革，将分散的由各级劳动部门进行的培训集中在若干培训中心，以便对城市下岗失业者进行重新整合于劳动力市场的有针对性的高质量的培训。其次，街道以及社区居委会要及时向贫困女性提供就业培训信息。最后，政府在提供培训的同时，要积极寻找劳动力市场上的就业岗位。政府出资可以更多地设置一些公益性岗位，提供给城市贫困女性。综上所述，积极的社会政策能够使贫困女性通过劳动获得收入，成为社会参与者，改变被动接受社会保障津贴的状况。
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（2）发展社区家庭支持服务