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县乡中国：县域治理现代化 基层党建如何避免形式主义[1]
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党委政府口径下的党建属于大口径党建工作。在该口径下加强党建，其实就是要加大基层党组织以多种形式参与党委政府中心工作的力度，即在中心工作中锻造党组织和党员，充分动员党组织和党员的资源用于完成中心工作。
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基层党建形式主义的表现
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党建工作关键在基层。当前，基层党建领域是形式主义的重灾区，主要表现如下：
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一是内容单一化。党建工作与党务工作界限不清，操作模糊。党务工作被当作党建工作来抓，抓党务工作替代抓党建工作，使大量的人力、财力、物力消耗在烦琐的党务事务中，党务工作掉入“材料陷阱”（王春云语）。某乡镇粗略统计2018年党建工作报表，总共上交356张；另一乡镇党委党建工作报告前后共修改21遍。有的基层党组织不在党建工作实效上做文章，而把主要精力放在规范痕迹资料、会议记录上，结果使党建工作变成了赛记录、比资料、做台账。
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二是载体复杂化。首先是名目多。经常推出新的党建载体活动，有的活动目的是一样的，只是提法不一样。为了应付，都在文件、资料和宣传上做文章，每项活动先做个方案、发个通知，然后组织部分党员参加活动，做好记录、写些体会，再编造不同名称的几份痕迹资料分别存档。其次是花样多。经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念。最后是任务重。有的App、网络平台的使用运行也被纳入工作检查、考核内容，要求同样制作党建网络痕迹资料，并和纸质台账具有同等效力、同等对待，从而极大地加重了党务干部的工作负担。
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三是工作形式花样化。首先是重表象。党建工作要抓成效、创新，一些党组织不是在研究新情况、总结新经验、创新工作方法上下功夫，而是热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修好、墙上贴饰新、室内摆放新、氛围展示新。其次是轻实效。有些党建平台建起来后便被闲置，没有实现为党员和群众服务、把党员和群众凝聚起来、为中心工作和大局服务的目标。再次是造浪费。今天你搞个App，明天他搞个网络平台，不停“研发”，层层推广，耗费了大量资源。最后是促增量。表现为党建工作文件、任务逐年增多，层层加码。
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四是痕迹过度化。党务工作陷入“文牍主义”，党建过程就是不断撰写汇报材料、典型材料、情况材料、活动材料和统计报表的过程。这就容易造成这样的误区：做和不做、实干和不实干不重要。只要有印证资料，党建工作就算做好了；只要在台账上做文章，党建工作就不会丢分。有的乡镇在检查考核党建工作时，要求提供相关的会议记录、部署文件、过程资料、督查资料、成效资料、台账资料、人员签到册，甚至包括图片资料、视频资料等，一应俱全。上级督导考核也主要是看材料全不全，材料装订规不规范，有没有会议记录，有没有留存影像资料。有时，年底才出台标准，要求把全年材料分类装订成册，规范装盒报送。这就造成了在具体工作中，比的不是各部门党建工作实效，而是党务人员补资料、造台账的能力，导致了党建向党务失衡的状况，党建核心内容“边缘化”。
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基层党委政府的大口径党建工作
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基层党建陷入形式主义泥淖，有多方面的原因，其中一个与党建的主体有关系。调查发现，如果党建主体是基层党委政府，比如乡镇党委政府，党建的形式主义会相对较轻；党建主体是基层组织部门，如乡镇组织办或“党建办”，则会出现较多的形式主义。基层党建的主体决定了党建的内容与形式。
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如果基层党建的主体是党委政府，那么基层党建的内容一般都会与党委政府的中心工作结合起来，将党建嵌入中心工作，通过中心工作带动和推动党建工作。比如，“创卫”是一个时期县委县政府的中心工作，乡镇党委政府在落实该项工作的时候，就会调动乡镇的一切力量参与到该活动中来。重要的措施是将党员组织和动员起来，通过各单位的党组织将党员动员起来，发挥党组织和党员的带头作用。比如，搞好党员自己门前三包活动，以及组织党员参加党组织的志愿活动。又如，村社区、小区的党员被组织起来搞卫生、监督卫生工作。这是较为短期的“中心工作+党建”活动。还有长期的，如安全生产，将相关单位的党组织和党员调动起来，将安全工作做到日常工作当中去。党员挂牌上岗，作为安全工作的监督员、检查员和岗位责任人，在日常工作中承担安全工作的任务和责任。再如在基层信访维稳和矛盾调处中，党员都有参与做工作、调动资源的义务。
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党建嵌入中心工作的好处：一是中心工作政治性很强，基层党组织和党员都有无条件服从上级组织安排的义务。二是中心工作是问题导向的，基层党组织和党员有没有被动员起来参与相关工作、工作业绩如何，上级党组织和领导相对容易辨识。比如防汛抗旱时，单位党员被抽调到站点守护，这是实打实的工作。三是在干实事中，党员的主体性被发挥出来了，很容易在其中获得成就感，更容易形成党组织的凝聚力。四是党员参与党委政府的中心工作，是一种地位的象征，能够凸显党员身份的独特性，唤醒普通党员的身份意识、组织意识。
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党委政府作为党建主体的党建工作有以下特征：
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第一，在解决具体问题中开展党建工作。不是为了应付上级的检查，而是为了把实际工作搞好、解决实际问题。务实是党委政府党建的基本特点。基层党委政府既要完成上面交代的任务，又要回应基层群众的需求，但是它所掌握的资源有限。因此，它要调动一切可以调动的力量参与到中心工作中来，而党组织、党员是最重要的力量。基层党委政府会秉持“党建就是生产力”的思想，将党建做实、做强和做细。
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第二，激活基层党组织体系是党建的目标。党委书记考虑的问题不是党员个人的管理问题，而是如何激活整个基层党组织及其队伍的问题。激活党组织需要全体党员对党组织有认同感和向心力。党委书记要将组织调动起来，要激活整个基层党组织体系，首先得将普通党员的身份意识、组织意识唤起，让他们感觉到自己是党员、是有组织的人，从而有作为党员的责任意识。那么，党建就不能是个别的关心、慰问或让党员开会过组织生活、敦促按时交党费那么简单，而是要让党员参与到党委政府的工作中来，成为完成党组织交代任务的一部分，在尽义务的过程中塑造党员身份意识和责任意识。
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第三，中心工作是党建的主要形式和载体。党委政府有较强的调动能力，可以将基层党组织、党员调动到中心工作中来，将党建与中心工作有效结合起来。中心工作成为基层党建的载体。基层的中心工作很多，而且每年都可能不一样，那么党建就可以常态化。这样，基层党建就不需要额外创造新的形式和载体，也不需要额外增加党建的成本。当前基层党建形式主义的一个表现是：党建形式繁多、花里胡哨，很难常态化、长久化。原因就在于它是通过形式来开展党建，而不是在具体事务中开展党建。
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第四，基层党组织、党员参与治理的效果和程度是党建考核的主要指标。首先是基层党委政府的中心工作完成得如何。这是判断基层党建工作好坏的主要标准。其次是在参与中心工作的过程中，基层党委政府通过哪些形式将基层党组织和党员调动起来。不同的工作可能有不同的形式，不要求形式上的统一。最后是在工作中，基层党组织和党员投入了多少的工作量，每个党员都参加了哪些活动，党员在其中的感受如何，党员对党组织和党委政府的评价和态度如何，等等，都可以用定性的方式考核出来。所以，党委政府作为主体的党建工作的考核是定性的考核，主要考核的是中心工作做得如何、基层党组织和党员在其中怎样发挥了作用和发挥了怎样的作用、获得了怎样的建设效果。
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党委政府口径下的党建属于大口径党建工作。在该口径下加强党建，其实就是要加强基层党组织以多种形式参与党委政府中心工作的力度，即在中心工作中锻造党组织和党员，充分动员党组织和党员的资源用于完成中心工作。
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组织部门的小口径党建工作
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组织部门作为党务部门，只是党的一个工作部门，较之于党委政府，它的权威性和资源调动能力没有那么强，无法将党建活动嵌入党委政府的中心工作中。在乡镇尤其如此。组织部门的党建工作就是党务工作，纯粹事务性质，与基层治理的关系不那么密切。组织部门的站位不高，它只是从业务部门的角度而不是从党委政府的高度来思考党建工作，因此它的行为逻辑是事务主义逻辑，而党委政府的行为逻辑是问题导向的逻辑。事务主义讲究的是将上级政府布置的任务完成，在考核中获得上级部门的奖励或者是不被问责。问题导向则是从现实问题出发，为解决问题而主动寻求方法和资源。部门的事务具有较强的专业性质，面比较窄，与其他事务关系不大，考虑问题只从本部门利益、专业和应付上级角度出发，对全局性的事务无法企及，没有全局性视野。
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组织部门的党务工作包括基层党组织建设、党员管理、指导各单位进行台账制度建设、检查各单位组织生活情况、指导基层支部党员发展工作、接受党员的来信来访、完成上级党委交办的任务等。这些都属于党的业务工作，是党的建设的一小部分工作，而非党的建设的全部工作。如果让组织部门来负责党建工作，它只能是小口径地从自己的业务出发来开展工作，也以其业务的眼光或思维来看待党建工作，那么所谓的“加强党建工作”，就是加强其部门内部的业务工作，必然导致以下问题：
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一是加强组织管理的制度建设，而制度建设主要落实在档案资料上，资料成为党建的主要内容。那么，上级一方面要求下级组织上交各种资料和报表；另一方面下达各种制度规章，如工作台账制度，让下级顶格完成；再一方面加强对下级党建活动的督导检查，主要是看台账记录。结果是，既使得组织管理工作更加规范、更加严谨，组织活动正常化、制度化，也使许多工作越做越虚、形式化。在督导考核加强之后，下级会层层加码以应付上级考核。比如，上级要求十项材料，下级就会加码要求它的下级二十项材料，这既是为了应对检查——多总比少好——也是为了显示对工作的重视。到乡村两级，就有一大堆的材料要准备。
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二是加强党建活动的创新建设，活动创新成为党建的主要形式。组织部门本身没有党建活动的载体，那么就得创造载体。于是，组织部门就要求下级组织采取各种形式搞党建，党建活动成了创建活动。各基层组织为了应付上级组织对党建创新的考核，就创造了各种党建的活动形式。党建最主要的形式就变成了组织党员搞活动。上级组织部门不仅要求下级组织搞活动，还要求下级组织在活动上进行比较和竞争，看谁最具创新性。党建活动脱离基层治理，成了为“娱乐”而活动；而活动形式又容易被模仿，也容易被厌倦，于是就要求不断地创新。
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三是加强党员个体的素质建设，发展党员变成追求文化素质。从组织系统的角度来看，党员的素质往往等同于党员个体具有的素质，再者是有的党员思想觉悟低，因而需要加强教育。比如，党员不支持基层工作，甚至当钉子户，是因为有的党员知识、文化、道德、文明、思想等素质不高，要通过加强教育管理来解决，或者是严把党员入口关，将素质高的人培养成党员。而从党委政府解决具体问题的角度来看，所谓“党员的素质”不是个体的素质，而是党组织的战斗力问题，也就是党组织是否能够把党员组织起来的问题。只有组织动员起来的党员才有战斗力，个体党员在组织中才会有真正的思想觉悟。
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如果党建是组织部门的小口径党建，那么加强党建其实就是加强业务部门的业务工作，也就是制度建设和日常管理工作。对这项工作的重视，就是要强化党组织和党员管理的制度建设和日常管理工作。而组织的业务工作又主要是与材料、活动相关，那么，在该口径下搞党建，最终也就落实到加强资料建设和党员活动建设上。
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