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读懂中国改革2：寻找改革突破口 第二次改革与公共治理变革
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汪玉凯（中国行政体制改革研究会副会长，国家行政学院教授）
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改革发展新阶段对中国公共治理的挑战
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全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断，基本上可以归纳为两句话：中国发展进入新阶段；改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话，那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革，几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。在我看来，这个新阶段有三个显著的标志：第一，改革开放的整体格局发生重大变化；第二，传统的发展方式已经走到了尽头；第三，中国社会面临的风险有增无减。
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第一个标志，改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局，可以用三句话来概括。第一，中国改革发展取得巨大成就，但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。换句话说，现在的老百姓，再也不像35年前那样一边倒地支持改革，拥护改革。现在很多人反对改革。这种反对改革的声音，既包括社会公众，也包括社会精英甚至政府官员，改革的阻力正在加大。在目前环境下，凝聚、重构改革的共识，比当年发动改革更难。第二，中国的“双转”（社会转型和体制转型）在快速推进，但也积聚了很多社会矛盾和冲突。在20世纪90年代，全国每年发生的群体性事件，平均1万起左右；这两年每年都在15万起左右，增加了十几倍。这说明中国社会内在矛盾冲突激化了。为了维持稳定，我们大量增加公共安全支出。2012年全国的公共安全支出7200多亿，比军费开支多500多亿。这7200多亿公共支出，多数都用于维稳了。为了维稳，我们大量增加公安干警，现在全国公安干警超过200万人。不到四个公务人员中有一个是公安人员，这个比例非常高，维稳成本很高。在我看来，维稳是一篇大文章，不是靠出动公安干警就能够解决所有问题的。第三，中国在国际上的影响力越来越大，中国在世界上的话语权越来越大，但是中国的形象不断被西方国家所误解误读。误解误读背后既有深刻的政治原因，更有复杂的经济利益。在目前的环境下，更多的是大国之间的经济利益博弈。我们能不能保住过去35年的改革开放成果，发现新的机遇，这对新的国家领导人提出了前所未有的挑战。特别是美国重返亚洲以后，中国国际环境急转直下，我们能不能有新的思维、新的战略，直接关乎中国未来。
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第二个标志，传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为，一方面中国经济快速发展，但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继：其一，低成本出口战略，以金融危机爆发为标志，难以为继；其二，低端产业主导经济结构难以为继；其三，资源和环境的传统使用方式难以为继；其四，社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。
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比如说低端产业主导经济结构。过去的35年，中国维持9.8%的高增长，但是它是三高换一高和一低，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染，换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源，透支资源，破坏环境，这是我们增长的前提条件。世界上流行三句话：三流企业卖产品，二流企业卖专利，一流企业卖标准，最高端企业是卖标准的企业。而我们大多数是不入流的企业，没有自己的品牌，没有自己的技术，就赚人家组装的钱，这样永远成不了强国。这么大的国家，只在世界产业链的下端，在高端没有多少话语权，这是成不了强国的。诺基亚在2012年还是世界第一大手机供应商，市值3000亿美元，到2013年被微软用70亿美元收购了。为什么？创新不足。为什么中央下决心淘汰落后产能，发展新兴战略产业，发展绿色低碳经济，核心就是要在世界产品高端有话语权。但是在高科技领域，我们并没有掌握核心技术。一位从事信息技术一辈子的老专家曾经痛心疾首地指出，他一生搞60年电子，有三大遗憾：第一，中国到现在为止都没有形成自主可控的计算机技术体系；第二，中国没有形成自主可控的软件技术体系；第三，中国也没有形成自主可控的微电子技术体系。这三大技术体系，中国人完全亦步亦趋学美国。2010年，中国计算机天河一号A获得世界第一名，很多人很高兴，当时也震撼了美国朝野，美国国会马上召开听证会，让白宫介绍情况，白宫介绍完情况后，议员们松了一口气，原来核心技术始终是美国的。天河一号A的操作系统是美国微软公司生产的，CPU也是美国公司生产的，核心技术都在人家手里。互联网在全世界一共有13个根服务器，有一个总的根服务器在美国，还有9个服务器放在美国，此外荷兰一个，日本一个，英国一个。中国一个都没有。2013年美国的“棱镜门斯诺登事件”，震撼了整个中国高层。这次中央为什么设立一个国家级的安全委员会，主要是应对非常规的国家安全问题。如果我们在高端技术没有自己的话语权，核心技术受制于人，很难会成为强国。
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第三个标志，中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险，一是经济风险，二是社会风险，三是信任风险，四是政治风险。其一，经济风险。现在经济下行压力越来越大，经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据，已经证实高层主要领导的判断，就是中国经济还没有出现大问题，我们提升经济增长的质量，有意降低经济增长的速度，这个判断从这些公布的数据也可以得到证实。但是经济的隐忧非常明显，我们经济发展中影响最大的有三个风险：一是房地产泡沫；二是地方债务，地方政府一共欠20万亿；三是影子银行，一方面流动性泛滥，另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系，一个方面出了问题，都可能引起连锁反应。尽管高层领导认为经济没有出现大问题，但是他们对经济发展高度紧张，他们的心理底线是中国经济不能降到7%以下。胡温执政10年，尽管有很多问题，但是他们手上有一张牌，经济一直高增长，拿经济增长这张牌可以解决不少社会问题。如果一旦经济增长速度降到7%以下，就可能引发大规模的失业，社会动荡，这方面一点也不可小觑。
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其二，社会风险。当前社会风险最大的问题，就是社会利益格局整体被扭曲了。造成利益格局被扭曲的原因是多方面的，但主要有三个方面。一是分配制度不合理。35年来，城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小，而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题，另一端是中国富人在全世界兴风作浪。这说明分配制度出现了严重问题。二是机会不均等，企业和人的发展不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势，民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上，有权有势的小孩发展空间很大。草根阶层的小孩，即使考到清华北大等一流大学，毕业以后也未必找到体面的工作。有人说中国进入全面的“拼爹”时代，这种现象出现，说明阶层相对被固化了，底层青年往上的流动空间越来越少了，这就可能引发动荡，甚至革命。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》？他是历史学专业出身，绝不是无病呻吟。王岐山同志让大家看这本书，就是说改革不能慢，慢了以后，可能爆发危机，甚至爆发革命。第三个就是既得利益兴风作浪，既得利益在整个被扭曲的利益格局中，起了推波助澜的作用。分配不合理、机会不均等和既得利益兴风作浪，叠加起来，扭曲了整个社会的格局，这是中国社会不稳定的根源。
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其三，信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺，如果不能兑现，不能让老百姓享受到改革开放的成果，老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久，做的第一个判断是，腐败亡党亡国。但后来他又做了一个判断，他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断，更加接近问题的本质，这便是信任风险。
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其四，政治风险。构建起制度笼子，防止整个制度腐败的蔓延，不仅关系到腐败本身，而且关系到我们能不能重构改革的共识，让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说，新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口，也奠定了重要的基础。但是他们成功上任，不足以化解这些风险，所以才需要以更大的勇气、更大的毅力，通过全面改革来化解这些问题。
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公共治理变革的重要性凸显
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十八届三中全会改革决定中确定的改革总目标，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是前提，“推进国家治理体系和治理能力现代化”是核心。这个大目标的确立，不仅仅意味着最高领导层接受了现代国家治理的基本理念，而且跳出我们过去的很多窠臼，把国家治理体系、治理能力现代化，作为改革的总目标。这里讲了三个核心问题，就是要让创造财富的各种源泉能够涌动，让社会活力能够得到释放，让改革成果被全民共享。为什么目前公共治理的紧迫性凸显呢？因为中国改革内在逻辑正在发生变化。过去的30多年，我们以经济体制改革为主干展开各项改革，其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到，党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心，成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说，未来我们要以经济改革为牵引，以经济体制改革为重点，但是，经济改革目标的实现，主要障碍都不在于经济领域，而在于政府，在于执政党，根本是政治领域改革，这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显，这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。
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为什么党政机构和政府的改革重要性上升呢？至少有三个原因。第一，其他各项改革能不能推进，以及在多大程度上推进，几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革，这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例，收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革，这些经济领域的改革，好改的早改过了，剩下难改的都和政府有关，如果没有政治体制改革的推进，这些改革是不可能成功的。第二，政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容，既包括组织体系、法制体系、体制机制，也包括管理观念、管理水平，是全方位的。在整个国家治理架构中，政府治理处在第一线，国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决，能力不高，直接影响整个国家的治理水平。第三，从政府层面来讲，至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一，整个治理结构不够科学，不管党政的问题也好，政府内部的组织架构也好，都还有很多关键性问题没有解决好。其二，政府管理中的深层次问题，一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括，转变政府职能滞后的问题，政府自身改革滞后的问题，行政审批过多过滥变成腐败温床的问题，还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上，老百姓不满意。其三，政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制，政绩工程、形象工程劳民伤财，严重影响政府的形象。所以从这些方面讲，公共治理变革的紧迫性可想而知。
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未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么？一是要优化公共治理的体系和结构；二是要突出政府改革，如转变职能，创新政府管理方式；三是要提高公共治理能力，包括提高公务员队伍素质；四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。在未来的一轮改革中，从公共治理这个视角来讲，亟待解决五个核心议题。
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第一个核心议题，重构政府和市场关系，发挥市场在资源配置上的决定性作用，逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用，主要解决两个问题：一、政府要向市场放权，二、要开放市场。从开放市场来看，这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的，包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权，一共有五大举措，比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证，减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业，降低市场门槛。宽进严管，先让人进来，进来再按照企业管理法管，不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上，发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。
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第二个核心议题，全力保障民生，维护社会的公平和正义。过去的这些年，中国改革受到老百姓最大的质疑，就是公平正义。比如说，我们的政策越来越有利于富人；包括下岗工人、农民工在内的弱势群体，在政策制定的时候，声音越来越小。十八届三中全会推进的60项改革，有18项和民生有关，全力保障民生，体现社会公平公正。具体来讲，要加大对民生的投入，要加大与民生有关的体制机制改革的力度。这次提出的与民生相关的改革，目标都非常具体。比如说，取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别，这项改革涉及120万家事业单位、3000多万在职人员，还有800多万离退休人员。再比如说，医院改革，不能以药养医，医药要分家；教育改革，要保证教育公平公正，改革基础教育，减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说，要建成统一的城乡建设用地市场，让农民有更多的财产性权利，各种要素能够自由流动。我认为，这次改革很大的一个着眼点，就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年，我们最大的教训之一，就是双重剥夺农民，不管有意还是无意，客观上，对农民造成双重剥夺。从改革开放到现在，农村共有2.6亿农民离开土地了。他们进城后，没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活，拿到的报酬，相当于城市人的一半，年龄大了，干不动了，到乡下养老，城市和他没有关系。数以亿计的农民被剥夺青春年华，这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。在征地过程中，给农民一些补偿。除了公共用地，剩下的土地被政府高价卖给开发商，地方政府独享了巨额的土地增值收益，把农民这个土地的本来所有者，排除在参与土地收益分配的门槛之外，这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革，将是中国进行的又一次土地改革，土改的直接受益者是农民。
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第三个核心议题，创新社会治理，释放社会活力。在整体上，我们在很多方面走偏了方向，把社会管理变成了对人的行为管控。这次的决定是完全掉过来了，把国家管理变成国家治理，政府管理变成政府治理，社会管理变成社会治理，治和管这个字的改变，意义重大。这次包括废除劳教制度、改革司法审判制度、省级以下司法实行垂直管理，将来可以建地区性法院，主要是解决地方权力对司法审判的干预，要保证司法公平公正，为我们下一步司法审判相对独立奠定基础。再一个，要对社会放权，四大类社会组织都放开了，取消双边管理。行业协会和商会、科技的社会组织、公益的社会组织、社区服务的社会组织，基本都放开了。社会治理最终是要释放社会活力，不是把每个人都管起来，不是把行为控制起来。
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第四个核心议题，用法律构建制度笼子，用制度管人管权管事。中国的现有体制有很多优势，比如说，可以集中力量办大事，比如说，一方有难，八方支援。但是中国最大的软肋，就是到现在没有找到一个四两拨千斤的管理、约束公权力的制度设计。监管公权力的主体还少吗？至少有六个主体——纪委、监察、审计、预防腐败、反贪和巡视，但是对一些单位的主要领导人，一个地方的主要领导人，对其有效监督几乎为零。如何衡量现有的监督体系是否有效，就看能不能找出一个县纪委书记把县委书记给监督下去的例子。如果找不到，这个制度就是失败的。还有，为什么这么多人边腐败边提拔？当市委书记、县委书记的时候，问题都暴露不出来，只有当他提拔到上一级政协副主席，上一级人大常委会副主任，离开这个地方了，他当书记时的问题才都暴露出来了。不是说我们愿意提拔腐败分子，是现有的监管制度没有办法发现。再比如，某个城市的主要领导人是哪里人，他老家的承包队大量在那个地方包揽工程。这是什么现象？反映了什么问题？如果监督制度不能对这些现象做出科学的、令人信服的解释，就说明这个监督体制有问题。所以这次专门设立了一个纪律检查的专项小组，下决心解决中国的软肋。比如说，它利用法律构建制度，用制度笼子来管人管权管事，让人民有监督的权利，公开透明，构建权力清单，保障干部清正、政府清廉、政治清明。党的十八大提出的“三清”改革目标很重要，但是如果没有760万党政公务人员个人的清正，政府清廉就是空话，只有公务员个人清正了，政府清廉了，我们才有可能实现政治清明。再就是创新监督的体制机制，除了省以下司法相对独立、垂直管理之外，要改变纪检监察体制，就是同一级党委再没有权力提名同级纪委书记、副书记了，由上级纪委提名，这个书记副书记是双重负责制，既要对同级党委负责，也要对上级纪委负责。这就解决王岐山同志所说的灯下黑的问题，就是解决一个县的纪委书记监督不了县委书记，一个市的纪委书记监督不了市委书记的问题。再就是巡视制度的广覆盖、全覆盖，不仅党政机构，还有事业单位、国有企业。此外，对官员提出更严格的要求，比如不准超标配办公室、不准超标配车等等。
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第五个核心议题，加大党政自身改革力度，提高公信力，包括转变作风、降低“三公”消费、反对四风、公开透明等。特别是八项规定出来后，产生相当大的影响。
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现在高层领导是严厉治官。我在10年前，曾提过中国公共治理的14字方针，第一严治官，第二善待民，第三创新政体，第四稳定银根。没想到10年以后，这届政府意图很清晰，严厉地控制管理官员，螺丝将会越拧越紧。现在官员治理制度化了，出台了党政机关节约条例、八项规定、反四风、严格清车、清办公室，螺丝越拧越紧。现在确实引起很大的反弹。广东省一个月有四个厅级干部辞职了，下海了。但是我的看法是这样的，中国如果不治好760万党政干部队伍的话，共产党和政府的公信力很难再次得到老百姓的信任。而这是一个痛苦的过程，可能会是一个大浪淘沙的过程。经过这样的严格控制以后，一些被淘出来的人可能是意志薄弱者。我估计将来在队伍建设方面会管理得更加严格。
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但是中国的核心问题在于用人，所有的问题都在于用人这个问题上。如果不解决用人这个问题，很多问题解决不了。一把手用人，一把手说了算，这是非常大的问题。我曾经在这方面写过一些建议，我的建议就是，县一级的书记和县长由一个人来当。书记、县长由两个人当，绝对是错误的、不好的体制，是闹矛盾的体制，很容易产生冲突。两条线一个人当，书记县长一个人当，人大常委会主任不能由书记兼任。两条线选出一个一把手，这不改变党管干部的原则。共产党可以推荐四个到五个合格的书记候选人，让党员代表大会投票。候选人演讲，党员代表大会认为将来谁当书记合适，投票出来，一二三四排出来，前三名就竞争县长去。候选人到人代会去演讲，竞争县长，最后人代会认为谁最合适，谁当选县长，谁就既是县长又是党委书记。让党员和人民群众决定一把手。这样他就不会只对上面负责，也要对下面负责。第一任人唯贤；第二任人唯信。当一把手以后，任命哪一个局长，书记兼县长说了算，但是要承担连带责任。这样既能体现中国共产党的执政领导地位，也能保证决策的效果和不腐败。人大常委会主任是独立的一条线，纪检是一条线，两条线监督一把手。我现在要进一步完善这个建议。
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排除改革的阻力需要更大的勇气和智慧
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这次改革方案得到广泛认可，这个顶层设计不易，制订好的方案不容易，把好的方案变成现实更难。在我看来，公共治理变革要上下联动。从政府这个视角来看，行政改革是整个政治体制的下端，它能解决的是政企分开、转变职能、降低成本、提高效率。而在我看来，政治体制改革还有上端，有四个更核心的要素，就是宪法的权威、政党的作用、社会主义民主、社会主义法制。这四个是整个公共治理体系结构的上层部分，它更具有决定意义。所以要上下联动，不能只在行政层面做文章。
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就我个人理解，在未来公共治理变革中，最大的阻力可能来自两个方面：一是既得利益，二是政府自身。过去这几十年的改革可以叫第一次改革，十八届三中全会为标志的改革可以叫第二次改革。所谓既得利益，就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公权力和政策资源、获取巨额利益的相关体。这里有三个关键词：一、它通过非公平竞争手段和方式，获取巨额利益；二、它借助公权力和政策资源，获取巨额利益；三、它获取巨额利益，主要指经济利益，但是也包括政治利益、社会利益。
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