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分解的国际组织
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按照水平和垂直政府网络的视角思考世界秩序对我们现有的“国际组织”概念是个挑战。许多国际组织主要是国家官员水平网络的组织结构。另一些是真正“超国家的”，意思是它们构成为一个实体，不同于国家政府，具有不同的认同和忠诚，行使一定程度的真正自主权力。比如，WTO部长级会议是各国贸易部长的集会，他们只能通过达成共识来行使权力。相比之下，WTO的争端解决专家组是由三位独立专家组成，负责解释和执行WTO的各项规则，针对的是国家政府。
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这两种类型的国际或超国家组织都不同于传统的国际组织——最显著的是联合国本身——这些国际组织由各成员国的正式代表团组成，一般地由一位大使以常任代表身份率领。美洲国家组织、非洲统一组织、欧洲安全与合作组织都是这种模式。另一方面，更为专门的国际组织，如国际邮政联盟、世界卫生组织、粮农组织，主管比国际和地区安全更不具有明显“政治性”的问题领域，长期以来就是有关国家部长的会议论坛。像国际货币基金组织和世界银行这样的组织在这方面是混合型的——各国财政部长和央行行长在有效地运作它们，但两者都有根据权重进行投票的安排（就像联合国安理会的五个常任理事国能够行使否决权那样），使得它们远不止是建立网络的会议体制。
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在一个分解国家的世界上，这些国家在一些情况下依旧以单一行为体行动，重要的是能够区分不同类型的国际组织，其根据是在其中代表他们国家的相关政府官员，以及他们能够行使自主权力的程度和类型。当国际组织已变得足够专门化来发展与行政、司法甚至立法部门相对应的部门时，垂直政府网络就变得可能了。当它们专长于一个特定的问题领域但很少或几乎不行使自主权力时，它们可以充当水平政府网络的东道主。然而当它们是地区或全球组织负责确保和平与安全，或类似的非常一般的职责时，它们代表了一种更老的、正式得多的国际合作模式，更多地是由外交官们来执行，而不是国内政府官员。
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这就是一幅政府网络世界新秩序的结构性蓝图，具有关于国家性质的假定，以及这些国家已经并将继续创建国际组织的类型的一套假定。但秩序必须由权力作后盾。种种的网络如何能够实际影响政治、经济和社会后果以取得实质性的结果？任何世界秩序概念必须设定某一套结果，这要通过结构、权力和准则才能获得。
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全球影响
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这一拼字游戏的关键一块仍未找到。政府网络可以提供一个世界新秩序的结构，但我们怎么知道它们对世界需要解决的各种难题的确具有，或将具有任何影响？它们如何，或它们将如何为增进安全与繁荣、保护地球以及居住于其上的个人做出贡献？
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第五章将回答这些问题。本章的前半部分提出了政府网络当前为世界秩序作贡献的三种方式：（1）通过建立趋同及明智的趋异；（2）通过改善对国际规则的遵从，以及（3）通过增进国际合作的范围、性质和质量。卡尔·劳斯蒂厄拉，一位年轻的法律学者和政治学家，已表明了政府网络推动一个国家向另一个国家“管理模式出口”，如规则和实践的方式。结果可能是充分的政策趋同，使在较长时期缔结一个更为正式的国际协议以确立共同管理体制成为可能(31)。跨政府管理组织发布的软法行为守则，以及可靠和权威信息的简单传播，也促进了趋同。另一方面，促进趋同也可能引起明智的趋异，其中一个国家政府机构或整个政府承认一个流行的标准或趋势，出于国家历史、文化或政治的原因故意选择不同的做法。
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政府网络还改善对国际条约和习惯法的遵从。垂直执法网络明确而直接地这样做，途径是提供一个超国家法院或监管权威，它们与本身能够行使实际强制权威的国家政府机构有直接的联系。然而同样重要的是，经由水平网络进行的技术援助可提高一些国家的监管或司法能力，这些国家可能都有意愿承担国际法律义务但苦于基础薄弱。
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最后，政府网络通过提供转移管理路径的机制提升现有国际合作，这些路径正向国际证明它们在国内日益成功。最重要的是通过信息来管理，它使监管者摆脱传统的命令与控制方法而向个人和公司提供他们所需要的信息和思想，以弄清如何针对基准标准改善自己的表现。这一路径在美国正受到欢迎，在欧盟日益流行，在联合国正进行尝试。政府网络建立地区甚至全球的信息传送带，这些信息可以易如反掌地扩大到尽可能多的国家，并使之参与进来。此外，政府网络是就有国内根源的国际难题开展国际合作的理想机制，因为它们直接涉及个人的参与及可信度，而这些人必须最终为解决那些问题负责。
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第五章后半部分从是什么转向什么是可能的，假定世界上的政策制定者和舆论领袖开始从分解国家的视角看问题，决定承认政府网络为全球治理的首要机制，运用现有网络和创建新网络以对付特定难题。首先，他们可以制约政府网络自我管理的能力，援引私人商业网络的事例，这些网络针对欺骗或其他不可取行为成功地执行了“网络准则”。若政府网络的存在不仅是对付特定的管理、司法和立法难题，而且是作为具有自我意识地构成的监管者、法官和立法者专业协会，那么它们应能开发和执行有关诚信、廉洁、胜任和独立的全球标准，以履行构成为一个政府的各种职责。
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它们可以通过各种方式使其成员社会化，将确立违背这些标准所要付出的成本。但它们也可以通过在一个特定政府网络中提升成员的威望支持其成员，这一网络给予希望坚持专业高标准、反对国内的反方向力量的政府官员以足够的弹药。正如从欧盟到民主国家共同体的国际组织所做的，政府网络可就加入事宜设定条件，设立旨在加强网络准则的特定标准(32)。以这种方式有选择地增强个别政府机构有一个特别的好处，即避免给某个国家贴标签为好或坏、自由或不自由、暴政或民主，这是一个有害的做法。反之，它注重较低层次上的表现，认识到在任何国家任何政府中，不同的力量将争夺权力和特权。对那些愿意在自己的法律中和它们在国际法的义务中实践他们主张的人给予支持是至关重要的。
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与此同时，这些网络可被授权提供更多的技术援助，这是在世界上的许多国家提高治理能力所需要的。可赋予它们的任务包括从开发行为守则到解决特定政策难题等种种。它们可以是为大量非政府行为体指定的对话者，这些非政府行为体必须像在国内治理中一样从事全球治理。类似地，垂直政府网络可以设计成以多种方式执行国际规则和加强国内机构。它们是否能做好？我们只有尝试了才能知道。
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举一个具体的例子分析一下政府网络在伊拉克重建中可以如何起作用。一个全球或地区的法官网络可以负责帮助重建伊拉克的法律体系，既可以通过培训和技术援助，也可以通过正在进行的对新伊拉克法官遵从该网络准则的监督，这些准则将纳入来自联合国司法独立基本原则的标准。一个全球或地区的立法者网络可以同样地负责帮助建立和协助伊拉克一个真正的代议制立法机关。而每一个条块的管理者及其他行政官员可以帮助重建从警察到银行管理的基本政府服务。在所有这些情况下，专家和目标明确的技术援助将唾手可得；重建努力将是多边和可持续的；新伊拉克官员将有不间断的技术、政治和道义支持来源。
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垂直网络还能增强、鼓励、支持和引导其对应国内机构更好的运作。再看看国际刑事法院的管辖方案。它反映了一个全球刑事正义制度的概念，该制度的运作首先试图确保各国审判它们自己的战争罪犯或种族灭绝凶手或反人类罪。超国家全球刑事法院的目的是建立各种激励手段使那些国内审判付诸实施的可能性最大化，这些手段范围从增强赞成这一事业的国内团体的力量到提醒该国国内法院国际社会正在监督它们的表现。部分地，就像各种各样的水平政府网络一样，这里的目标将是增强国内政府官员的力量，作为防止危机发生的一种预防性措施。
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有意识地构成为全球治理机制的政府网络还能认识到讨论和争辩有助于找到复杂难题的高质量解决办法。对于某些类型的难题，富有活力的讨论和辩论可能产生最有创造性及合法性的选择方案。此外，以这种方式构成的政府网络可以作为持久政治和社会关系的基础扼住冲突的实际力量。对冲突的这种理解在民主社会中是为人熟知的；只有在外交世界中，那里冲突可以升级到致命的维度，冲突本身就是一种危险，若非罪恶的话。在分化的国家和超国家政府机构中，冲突应能解决，但不一定能避免。它可能是信任的长期引擎。
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请注意，政府网络，无论是它们现存的形式还是有可能存在的形式，都在行使不同类型的权力以获致结果。它们有接近传统的“硬”力量或强制性力量的路径。国家政府官员在政府网络中的中心作用意味着，当参与者作出一个要求执行的决定时，执行的权力已经存在于国家层次上。通过有选择的认可要求以诱导行为的力量也是硬力量的一种形式。与此同时，许多水平政府网络的大量工作要依靠“软”力量——信息、社会化、说服和讨论的力量。一个有效的世界秩序需要利用每一种可获得的力量。
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4.一个公正的世界秩序
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“世界秩序”不是价值中立的；任何实际的世界秩序将反映其构建者和成员的价值观。大多数价值观对于在不同问题领域中运作的特定体制或机构都不是特定的。例如，可持续发展可能是驱动全球环境政策的一个目标或一种价值。无论它是通过传统国际组织，还是通过水平和垂直政府网络相结合追求的，都不应影响目标本身。
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然而，在其他情形下，形式的选择将关联实质。一些观察家认为政府网络促进全球专家政治统治——非选举产生的监管者和法官的秘密治理。其他人担忧，网络的非正式性和灵活性是一个有意为之的工具，使目标围绕着由传统国际组织强加于全球治理的正式的约束运转，例如，代表规则、投票规则和详细的谈判程序——批评者指责说，没有这些约束，强国对弱国恣意妄为。然而还有一些人更担心弱国将完全被排除在强有力的政府网络之外。在国内层次上，批评者们指责和谐化网络通过引入污染或稀释国家法律传统扭曲了国内政治进程和司法网络，还有一些人把政府网络描绘成特殊利益的工具——那些“联结者”或“知晓者”可以进入的影子决策论坛。
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作为对这些批评的回应，我提出一套可行性的解决办法：
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● 提出一个概念转变，即承认所有政府官员既履行国内职责又履行国际职责。这一承认将意味着国内选民将自动使官员们对其在国内和国外的活动负责。
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● 努力使政府网络透明化。建立一个共同的网站，把政府网络的参与者的单个网页联结在一起，这将会产生一种很有意思的效应，即通过这种虚拟网络使人感受到政府网络真实存在。
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● 增加立法网络的数量和活动，既监督管理网络的活动，也发起它们自己的倡议。
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