1703230456
2.它们存在于何处？
1703230457
1703230458
这些行政部门官员网络存在于何处？既存在于一些熟知的领域也存在于一些新兴领域。这些网络可划分为三大类型，其形成背景和运行环境各异。首先是那些行政官员网络，它们形成于现存国际组织内部；其次是各种官员网络，它们以国家元首谈判达成一项协议为依托；最后是近十年引起广泛关注的各种国家监管者网络，它们形成于任何正式体制之外。源于网络成员需要相互合作解决各种共同问题，使这些网络自发形成。在一些案例中，一些组织成员极其频繁地互动，自发地要求将他们所属跨政府监管组织的参与机制化(33)。以上三类网络以各种方式相互联结：一些不过是国际组织的一个正式机构，因而不值一提，然而其他一些则直接与各种现存或潜在国际组织相竞争。
1703230459
1703230461
国际组织内部的政府网络
1703230462
1703230463
各国政府官员经常在国际组织内部形成各种网络。在大张旗鼓地签订条约并事实上成立某个组织之后，各国元首便打道回府，将有关该组织的实际工作留给各国所有相关部门的政府官员。时任美国助理财政部长的哈里·迪克斯特·怀特（Harry Dexter White）在布雷顿森林会议上明确指出：诚然，在不同问题领域，国家元首在机制创建中往往发挥重要作用(34)。但无疑地，一个机制一旦建立起来，不论是用以监管国际劳工、环境、卫生、犯罪，还是不断蔓延和日益混乱的全球市场等，与新成立、正式代表本组织利益的国际秘书处合作的职责自然落入各国相关各部或机关身上。
1703230464
1703230465
基欧汉（Keohane）和奈（Nye）认为，国际组织内部的各种政府部长网络象征的是国际机制的“俱乐部模式”(35)。在通过签订条约所建立的特定跨政府机制内，“最初来自相对富裕为数不多的几国、服务于相同部门的内阁部长或对应官员相聚一堂，制定各种规则。贸易部长主导了《关税及贸易总协定》（GATT），财政部长操纵了国际货币基金组织（IMF），国防和外交部长相聚于北大西洋公约组织（NATO），央行行长聚集在国际清算银行等。”(36)对参加国政府而言，这种运行模式极为有效。因为为数不多、志同道合的相关部长组成了一个谈判“俱乐部”，他们从中达成各项协议，并随后就这些协议向本国议会和公众汇报(37)。
1703230466
1703230467
经济合作与发展组织（OECD）不但是典型的跨政府监管网络主办者，而且是促使这些网络兴起的催化剂。至少近十年来，它的主要功能就是召集特定领域政府官员，寻找解决某个共同经济或监管问题的最佳方案，并不时地发布解决该问题的标准规范等(38)。如上文所述，欧盟部长理事会以相同的方式运行，尽管理事会成员行使实际决策权。最后，在一些案例中，某个国际机制的秘书处会有意地促进特定政府的官员形成一个网络，以之为谈判先锋，从中制定各种新规则，并旨在最终适用于所有成员(39)。
1703230468
1703230470
行政协议框架内的政府网络
1703230471
1703230472
第二类跨政府网络作为一种治理形式更为引人注目，因其兴起于各种正式国际机制之外。然而，这些网络的成员在特定框架内运行，至少各国政府首脑已对该框架达成共识。由行政协议专门授权和支持的跨大西洋跨政府互动就是新近的一个例子。为了增进合作，波拉克（Pollack）和谢弗（Shaffer）编纂了一系列有关美国总统和欧盟委员会主席之间签订的各种行政协议，包括1990年的《跨大西洋宣言》、1995年的《新跨大西洋议程》（附带《美国与欧盟联合行动计划》）和1999年的《跨大西洋经济伙伴关系协定》等等(40)。所有这些协议激起了低级别官员、工商界人士以及各种环保和消费团体等召开各种专门会议，解决共同面临的问题。虽然其中大量的低级别官员网络是因功能性原因而兴起的，但它们无疑都得到最上层协议的支持。
1703230473
1703230474
金融官员跨政府网络之网络则是另外一个例子。该网络作为1997—1998年俄罗斯和东亚金融危机之后，号召建立“一个21世纪新金融架构”的现实方案应运而生(41)。尽管学术界和决策者提出了各种建议，包括成立一个全球中央银行等(42)，实际上只有二十二国集团提出了一套金融改革方案，该方案随后得到七国集团（现在的八国集团）的支持(43)。美国于1997年推动形成二十二国集团，旨在建立一个由发达国家和发展中国家官员共同组成的跨政府网络，主要是针对七国集团、巴塞尔委员会以及国际货币基金组织“临时委员会”（该委员会本身是一个财政部长集团）的欧洲中心主义偏见(44)。受危机影响最深的东亚国家十分乐意由二十二国集团负责金融改革的具体方案，替代那些宏伟的构想(45)。有关更广泛改革的大量提议还主张创建各种其他网络，如十六国或十五国集团等(46)。
1703230475
1703230476
这些网络的各项具体功能——提出政策建议、制定一套新的标准和规范等，实际上是由各国财政部长、证券监管者、央行行长以及其他经济政策官员负责完成。但这些官员由各国元首召集和提供支持，往往仅通过非正式协议或联合公报等形式。其实，当七国集团于1998年10月发表一项全球经济改革声明时，该声明是由各国财政部长和央行行长联合发表的，并附有一项政府首脑平行声明(47)。
1703230477
1703230479
自发的政府网络：松散的机构？
1703230480
1703230481
1994年，基欧汉和奈曾质疑“在稳定的货币体系下，通过跨政府接触，能否充分实现央行行长们的共同利益。”(48)相比之下，如今引起最为广泛关注的跨政府监管网络是那些兴起于政府间正式协议（不论是条约还是行政协议等）之外的各种网络。巴塞尔委员会是其中最主要的一个例子。各国监管者自发地聚在一起，或者作为一个网络，或者作为一个网络化组织，以此来规范他们的互动，这种现象使大量不受民主责任制限制的松散机构不断涌现。
1703230482
1703230483
其中一些网络，如巴塞尔委员会、国际证监会组织（IOSCO）以及国际环境守法及执法网络（INECE）等，实际上已经制度化，成为各种跨政府监管组织。这些组织的创始和指定成员都是国内机构，甚或是次国家机构，如省或州级监管机构等。这些组织往往在最低限度或最基本的法定基础上运行，其中大部分缺乏创始条约，仅在一些共同商定的目标或内部章程框架下运行。它们无意签订对成员具有法律约束力的条约，通常只有很少或没有正式的执法或执行机制，而将这些功能留给它们的成员负责。
1703230484
1703230485
其他一些是国家元首网络，如七国、八国集团或其他元首网络，由国家元首最初举行各种会晤，然后触发形成其他行政网络。具有讽刺意味的是，这些行政首脑也许仅仅是为了在应对占据头版头条的各种国际危机中，看上去有所作为。但也有可能，他们的确希望有所作为，诸如制定和执行政策，以避免正式的政府间外交所带来的各种延误和复杂化等。他们会想方设法避开他们本国的立法机构和各国政府，否则他们将很难达成协议。但这更多是出于速度和效率而非排他性考虑。
1703230486
1703230487
还有一些网络起源于两个或两个以上国家国内监管机构之间的各种协议。最近几十年来兴起了由各种协议所组成的庞大网络，这些网络使得特定国家之间的监管合作渠道制度化。这些协议包含的各种原则可由监管者直接执行，而无需国家立法者进一步批准。相比于传统条约谈判的进展缓慢，广泛使用的各种谅解备忘录（MOUs），甚至不那么正式的各种动议，极大地提高了跨政府互动的增长速度。此外，虽然这些协议一般都是双边协议，但它们也可能发展成各种多边协议。这些多边协议虽不如传统跨政府组织那么正式，但范围更广泛(49)。
1703230488
1703230489
由国内机构之间的各种协议所建立的各种自发网络，其中的一个例子是金融监管网络。金融犯罪执法网络（FINCEN）通过“在各国执法机构及其在监管和金融领域的其他合作伙伴之间进行信息共享，”从而“将人和信息结合起来，共同打击洗钱这一复杂问题。”(50)金融犯罪执法网络国际协调组包括了众多国家的国内监管者，并提供“各种信息、政策建议以及国际反洗钱工作人员等支持。”(51)同样，埃格蒙特集团（Egmont Group）是一个“全球金融情报机构网络（FIUs）”。作为“世界各地金融情报机构论坛，旨在加强对相关各国政府的支持，以更好地打击金融犯罪行为。”(52)该集团的69个成员国遍布世界各地(53)。
1703230490
1703230492
将这些网络连为一体：开创新型全球和区域组织
1703230493
1703230494
这些网络不同类型的集合体，本身就是一种新型的国际组织。我将在第四章对这些“网络之网络”进行更为广泛的探讨，在此先作一番概述。如第三章所述，亚太经济合作组织最初由国家首脑会议推动，随后发展出财政部长及其他经济监管者定期会议，最后又发展出议员会议。该“组织”的正式名称是“合作”，其本质是制度化合作，通过不同类型的跨政府官员，首先是行政官员，然后是法官和立法者等，召开各种定期会议来实现。
1703230495
1703230496
同样，中亚安全和建立互信会议及互动（CICA）这一新组织的诞生，起源于成员国首脑会议，各个观察国和参会的国际组织也都派了代表出席本次会议(54)。其他命名为“会议”的组织，如原来的欧洲安全与合作会议（CSCE），最初是由各国元首主导的一个跨政府网络论坛。随着时间的推移，当欧洲安全与合作会议演变成欧洲安全与合作组织（OSCE）时，它也许可以发展为更为传统的组织，但这并无必要。
1703230497
1703230498
欧盟可以说是发展程度最高、最具创新性的跨政府机制。法学家雷诺·德乌斯（Renaud Dehousse）曾指出欧盟治理存在的一个基本矛盾：“加强统一固然必要，但权力越来越集中，在政治上不可想象，也许并不可取。”(55)对策就是实施网络监管，即国家官员网络监管(56)。越来越多的法学家和政治理论家现在所面临的问题是，这些网络的决策如何适应欧洲民主的各种国家模式。
1703230499
1703230500
欧盟本身处于一系列更广泛的、经济合作与发展组织（OECD）成员国之间的各种监管网络之中。经济合作与发展组织（OECD）官员认为，所有的经合组织成员国，包括美国、所有欧盟成员国、日本以及现在的韩国和墨西哥等在内，都是多层次监管体系的参与者(57)。而这一体系的基础就是政府网络。
1703230501
1703230502
将这些网络连为一体，世界就变成这样一个世界，它由各种监管网络同心圆组成，尽管中心各不相同。弗雷德·伯格斯坦（Fred Bergsten）明确提出要进行全球金融治理，通过“主要由非正式团体组成的同心圆网络，管理国际经济和货币事务；两国集团（G2）以美欧为中心，三国集团（G3）加上日本，现存七国（G7）、十国（G10）和二十二国（G22）集团则让其他层次国家也参与其中。”(58)此外，通过政府网络进行全球治理，这一前景显然存在。正如欧盟不断向外扩展一样，正在开创一种新形式，它使国家既可以进行集体治理，又无需放弃它们独立的、基本上仍是主权国家的身份。鉴于亚太经合组织（APEC）和北美自由贸易区（NAFTA）等跨政府网络的发展，还存在另一个前景，那就是遍布世界各地的同心圆政府网络。在不同地区这些同心圆的相对密度反映了以下一系列因素的影响：政治制度的相对同质性、政府官员之间的互信程度、经济发展水平、经济相互依存度、经济一体化趋势以及政府的相对意愿，即是否愿意将超越边界的政府职能特别委托授权给国家官员网络。
1703230503
[
上一页 ]
[ :1.703230455e+09 ]
[
下一页 ]