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欧洲信息机构
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在欧盟内,从直接管理到信息管理的转变是“对有关规范的阐释和应用方式的彻底再思考”(65)的一部分。甚至欧盟委员会也已认识到“立法者阐明规范以及行政官员和法官应用规范”的简单管理模式不足以面对不确定和复杂的公共政策议题,尤其是那些涉及风险管理的议题。欧盟的反应被其戏称为“联合管理”—— 下放管理权威以转移更多的权力至欧盟内部成员国的管理者,同时在超国家层次创造新一代专业化的行政机构(66)。
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在之前的章节中,有些事例已经说明了国际组织是如何为政府网络的工作提供便利的,它是通过向官员提供能使政府官员网络最有效运作的结构来实现这一便利的(67)。管理权威下放至国家官员,这就更需要确保官员之间最低限度的一致性——因此更体现出网络的价值。这个网络能够、也确实在一个特别的基础上产生,但是负责协调其合作的超国家机构的出现极大地加强了这个网络。因此,在1990年至1997年之间根据这个任务在欧盟层次产生了八个新的机构,“为了建立‘观念共同体’”(68),这些机构已经将现存的政府网络延伸至私人行为者的平行网络。创建这些更为广泛的网络已经导致“对有争议政策的更宽泛的所有权”,而且也实现了“更好的遵守,即使在细节规则不具约束力之处。”(69)
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那么,这些行动如何与信息管理相联系呢?为了确保欧盟机构不从相应的国家机构那里夺取太多的权力,“它们的权力被限制且主要作用是收集数据和提供信息。”(70)信息的收集与传播又反过来成为赋予网络生机的力量,有助于确保对解释拥有一定程度的共同理解和一致性的解释(71)。
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在这里,可信度背后的联系很有趣。为了有效,欧洲机构必须可信,他们唯有通过尽可能的独立性和追求作为国家当局之间的协调者和诚实的中间人的角色来维护这个性质。同时,国家当局需要建立作为独立的公众管理者的可信度。这意味着信息的三股潜在流向:在特定政府网络的成员之间,由信息机构提供便利条件;由政府网络上传至欧洲层次的决策者;下传至国家公众中有兴趣的成员(72)。
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北美自由贸易协定环境合作委员会
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可信度建立在专业知识上,但它同样也由于被与更广泛的公众所隔离而有所削弱。这是一直困扰行政法的难题:如何同时确保独立的判断和对合法政治关注的充分考虑。马琼和德乌斯(Dehousse)以欧洲机构为背景提到了这个问题,强调“通过管理过程来整合专家和社会评价”(73)的需要。欧盟委员会赞成,强调将最大范围的利益相关者,包括弱势群体和无组织者引进这个进程的重要性(74)。
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在大洋彼岸,北美自由贸易协定已经首创了一个新颖的争端解决机制,这个机制完全建立在通过提供信息来动员公众这一理念的基础上。这正是建立在北美环境合作协议下(北美自由贸易协定的附带协议)的环境合作委员会的明确责任(75)。在该条款下,加拿大、美国和墨西哥赋予包括非政府组织在内的私人团体向环境保护委员会投诉三国中的任一国未能执行环境法的权力(76)。环境保护委员会的秘书处决定该投诉是否充分可信,以据此为准备“事实记录”提供正当理由。如果秘书处认定其可信,三个国家的环境部长(合称为委员会)必须投票决定是否继续(77)。
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如果这些部长投票授权备案“事实记录”,秘书处不仅能从原告和被告国家那里获得与指控相关的信息,而且能够通过从外部专家那里获取关于指控的强度和性质的信息以完善记录(78)。秘书处和委员会都不能达成关于被告国家是否未能执行其环境法的法律结论;然而,委员会必须投票表决是否接受事实记录并让公众知晓(79)。让公众知晓,可以吸引更多的公众参与到执行过程中来;这个记录以及大量的支持性文献成为非政府组织动员国内公众意见以支持更为有力的国内执行的有力武器(80)。
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这个过程是新颖的,关于它的运行效果还未明确;很多非政府环境组织追求一种更为传统的拥有“有效力量”的执行模式。这种偏好认为仅限于信息提供的争端解决机制只不过是对真实事物的拙劣模仿,强制执行仍运作得最好。然而,如果官员加大运用信息管理,关键点就变成当争端产生时,将信息散播给尽可能多的相关方。随后,这些信息应当被反馈至政治进程,以改变那些不服从的各方的动机。
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联合国全球契约
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欧盟向网络管理和信息管理的转变和北美自由贸易区的争端解决过程仍在静止的模型中运作。两者都假定实际上经由欧盟机构或经济合作委员会秘书处提供的信息是由无利益关系的一方在一端收集然后提供给在另外一端的利益相关者。这种模式没有考虑到被管理方自身可能是最珍贵的信息源,以及最珍贵的信息在面对不断改变的问题和试验性的解决方法时一直在变动的可能性(81)。
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欧盟委员会在确定体制安排的设计和改革中的几个要考虑的关键问题时,间接地提到了这种可能性:首先是“自我反省或者对假设的不断质疑,风险评估等的重要性。”(82)其次是“需要获得一个有关管理过程的有来龙去脉的方法。”(83)最后是“将管理过程视为集体学习过程的观念的效用。”(84)正如欧盟白皮书解释的,“结构的和开放性的信息网络应该能形成一个科学的仲裁者体系以支持欧盟的政策制定。”(85)这种信息网络对变动的环境反应灵敏、适应迅速。即使如此,也是由委员会自身公布由这些网络提供的信息。
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正是将管理视为通过对话的高度灵活的集体学习过程的理念使联合国改善全球范围的公司行为的新努力充满活力,这种改善是通过企业与联合国机构和官员的伙伴关系实现的。全球契约将公司、联合国组织、国际劳工组织、非政府组织和其他各方联系在一起,以此加强伙伴关系和建立“更具包容性和公正性的全球市场”(86)。用联合国秘书长科菲·安南的话来说,它旨在“为实现赋予全球市场以人性化面貌的共同价值与原则”(87)做贡献。
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然而,令人惊讶的是,全球契约并不试图提出一套行为模式和监督企业的遵从行为,相反,契约本身并非是一个表示某种遵从的协议,而是提供信息的协议。根据全球契约的一个主要设计者的意思,“该变化模式的核心在于它是个学习的平台。公司提交个案研究,这些个案都是关于将其对全球契约原则的承诺转化为具体企业实践的个案研究。这引起了全球契约各个领域的参与者——联合国、劳工和公民社会组织之间的对话。”(88)
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继而,人们希望这个对话实现“比任何单方声明所能实现的关于什么是良好行为的更广泛和协商一致的定义”(89)。这些做法确定后,就会与那些说明性的案例研究一起,通过一个“网上知识银行”为全球契约的成员和更大范围的公众所用(90)。
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如果全球契约按照设计来运作,它将成为一个运作中的集体学习的模型。“通过对话、透明、宣传和竞争的力量,良好的做法将会帮助破除不良的做法,这正是希望与期待所在。”(91)此处更深层的假设在于简单提供信息将会激发起一个强有力的动力过程。这是通过对话的治理。公布信息会引起反应,要么来自另一个企业,要么来自一个非政府组织;最初的信息发布者可能设法自圆其说,本来试图说服别人,同时却也打开了接受说服之门;多个信息发布者表达他们特殊做法的相对价值将产生良性竞争和有益的新观念。
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这种模式一再假定在试图同时满足获利和符合集体共享的目标与价值两方面的要求时,某些做法实际上好于其他做法。事实上学习的观念建立在一个信念上,即这些时常冲突的目标如果有真诚承诺的尝试为支持,就可以一种创新的方式调和。其他解释性的假设虽陈腐但也正确:多种思想好于单一思想,经验是最好的老师。以这些信条和假设为基础,就有希望提供信息并接受辩论、深思和对话将带来珍贵的经验和新的解决方法。
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最后,“学习平台”的概念废除了学习过程中的等级制度。专家将他们精心获取与节约的知识传递给大众学习恰是这一观念的对立面,因此超越了欧盟模式。这个过程中的每个参与者承担了同样的教与学的责任。在全球契约中,联合国保留了一个大学中心为辩论提供便利,但实际上并非教导或管理信息的内容和流向。提供便利者最多只是吸取参与者的教训。
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如果这整个过程被理解为传统的命令控制管理的替代物,那么最令人震惊的是政府权威的明显缺失和分散。政府不制定规则或监督其执行;它不教也不学。
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它做的是创造网络,建设和赋予对话和集体学习的平台以活力。然后它退至幕后,并让该进程自行运作。
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在所有这些案例中——新闻机构通过提供信息赋予政治压力集团以权力,一个学习平台——通过信息进行管理,使得管理者与被管理者之间建立起一种十分不同的关系,这种关系更多的是提供便利而非命令。比如,通过“样板”和“滚动最佳做法规则制订”,管理者能创造“分散型学习的基础结构。”(92)多尔夫(Dorf)和萨贝尔(Sabel)认为样板“能引导我们发现确信的目标,表明指导性的原则和实现这些原则的相关方法。”
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最好的做法从不是静止的;相反,它们通过试验不断接受改进。这里的分析模式非常务实,意味着全面接受“非预期结果的普遍性”和“定义那些无法实现的首要原则的不可能性”(93)。按外行人的话说,我们通过实践学习,交流我们在滚动基础上习得的经验。我们必须投入一个激变的信息环境中并且认识到集体不确定性和集体经验之间持续的辩证关系。最后,我们必须依赖自身充沛的力量来学习和自我完善(94)。
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个人可以在多个网络甚至社区中组织他们自己,为自己和更大的社会解决问题。这些网络或问题解决团体并不直接与政府或国家联系,但他们仍能收集和积累知识,提高他们解决问题的能力以及制定调节他们行为的规范。这种活动的重要性在日益增加,正是因为规则制定与运用之间的传统分离正在被技术所破除,这种发展破坏“有关实践经验的共享知识基础。”(95)相反,公众和私人行为体正聚在一起发展“复杂情况下的决策”的新方式(96)。
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