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1.政府网络与全球公共政策
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沃尔夫冈·莱因内克像其他很多人一样，争辩说国家政府正在失去其在领土边界内制定和执行国家公共政策的能力，全球化、移民和信息革命的力量使边界日益千疮百孔。他提出它们“把任务授权给其他行为体和机构，它们处于更佳的位置执行全球公共政策——不仅是公共部门机构如世界银行和国际货币基金组织，而且是工商、劳工和非政府组织。”(2)他是以“形成全球政府”一种可供选择的方案提供这一战略的，它“将要求国家不仅在日常事务中而且在正式意义上放弃其主权。”(3)换言之，国家政府已经丧失其主权，但它们应通过将其责任授权给一系列非国家行为体——国际组织、公司和非政府组织——来补偿这种丧失。
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这正是全球化的三重困境。国家政府在失去权力。它们只能在全球层次上创建全球政府来再造这一权力，但那是“不现实”的(4)，因此可供选择的就是私人部门和公共国际组织（营利的和非营利的）的杂烩。正是这一杂烩，莱因内克称其为治理而非政府，这也正是为什么另一群批评者担心，全球公共政策的制订正在交给专家、积极分子、国际官僚和工商界人士——也即所有人，但不是政治上问责的政府官员。
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一个具有自我意识的政府网络之世界秩序可以对付这些难题。国家政府官员将保留公共政策上的首要权力，但相互携手全球范围地制定和执行之。它们会把某些权力授予超国家官员，但然后就通过垂直网络与这些官员紧密合作。它们将与现存国际组织、公司、非政府组织及国际社会中的其他行为体密集互动，但其方式是使如下一点更为清楚明确，即政府网络成为这些更大的政策网络负责任的核心。
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这一网络化的世界秩序概念，立足于关于国际体系和国际法的根本不同的假定之上。旧的国际体系模式设定了单一的国家，它们相互谈判鉴定法律协定、自上而下地予以执行，极力强调核查和执法。而这里提出的新模式则设定了分解的国家，其中国家政府官员密集地互动，采用最佳实践守则，就共同难题达成协调的解决办法——这些协议是没有法律力量的，但可由参与谈判的官员们直接加以执行。同时，在这一新模式中，仍以单一行为体行动的国家将认识到，不把实际的主权授予有限数量的超国家政府官员，如WTO、北美自由贸易区和国际刑事法院的法官和仲裁者，一些难题就无法得到有效解决。在这些情况下，谈判达成的国际协议将比在旧体系下谈判达成的大多数协议更为直接自动地生效，因为它们将通过垂直政府网络直接得到执行。
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当然，在实践中，国际体系的这两种模式将并存。政府网络，包括水平的和垂直的，将与传统国际组织并行不悖地运作，甚至在其中运作。莱因内克把这些传统组织描述为“相互依赖机构”，意思是由单一主权国家创建的机构，来管理1960年代和1970年代经济相互依赖的增长所要求的“宏观经济合作”(5)。他把跨政府管理组织如金融稳定论坛描述为“全球化的机构”，意思是“跨国家维度融入个别公司的组织结构和战略行为的性质之中”(6)。正如他所说，把这两种类型的机构联结起来，“将有助于避免国际机构之间的官僚重叠和地盘争斗，向发展中经济体面临的国家自由化和全球公共政策双重挑战允诺了一种更为整合的路径。”(7)
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然而，跨政府网络所能做而传统国际组织所不能的，是反击跨国公司及市民和犯罪网络，与之交往。它们允许一种松散、灵活的结构，可以根据需要解决特定难题，从范围广泛的不同国家中纳入国家官员。它们可以瞄准问题的根源，填补国家管辖权的漏洞，对跨越边界的商品、人员和思想观念作出反应。实际上私人跨国网络是如此有效，跨政府网络的成员可以相同的方式相互教育、支持和管理。它们的确是“全球化的机构”，在一个全球化信息时代更为适合全球治理。
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2.国家对政府网络的支持
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欧盟在其内部事务中通过政府网络成为治理的先驱。正如本书所依靠的诸多例子所强调的——从国家法院和欧洲法院之间的关系，到创建欧洲信息机构以帮助横跨欧盟的监管者网络——在差别巨大的各国之间如何建立必要程度的集体合作，同时又在国家层面上保留支配性的政治权力所在地，欧盟是一个富有活力的实验室。它只有有限的超国家机构，尽管这些机构比目前存在于全球层次上的任何机构权力更大，若没有各国政府官员积极的合作和参与，它们仍无法运作。在欧洲法院和欧盟委员会之外，欧盟的权力立足于各国部长及其下属官员的网络，他们在欧洲层次上作出决定并在国家层次上予以执行。
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欧盟具有许多特征，使其与众不同的网络政府形式可出口至其他地区和世界。它仍是不同国家的一个集合，即使它努力在超国家层次上建立治理权力和机构，这些权力和机构是解决共同问题和推进其成员共同利益所需要的。我们可能因此期待欧盟支持全球政府网络的创建。而事实上，在支持这些全球层次的网络方面，是美国在引路。证券与交易委员会、环境保护署乃至美国众议院，在组织全球政府网络方面都走在前头。而美国司法部则建立了全球竞争网络，作为通过WTO开发全球反托拉斯管理办法的努力之外的一种选择方案。甚至美国最高法院及下面的联邦法院，尽管是全球跨司法对话的后来者，也开始积极与它们的外国同行建立网络。美国也是APEC的一个积极成员，APEC坚持和提炼了网络形式的地区治理。
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更近一些的时候，美国推动了甚至更为非正式的“自愿者同盟”路径，它既在支持性军事盟友的单一国家层次上，也在分解国家层次上形成网络以跟恐怖主义融资战斗，就恐怖活动共享信息，以及合作把个体恐怖分子绳之以法。在所有这些领域推进建立实际政府网络是一个更好的路径，因为它将把已经存在的合作制度化，并建立一个框架深化几乎每一个国内政策领域的未来合作。但与此同时，政府网络比“自愿者同盟”更为透明；如行事得当，它们将会拥有永久性和看得见的存在，有成员标准，有适用于所有人的运作规则。在许多事例中，美国官员可以而且也将扮演领导角色，因为他们在现存的政府网络中已经如此，但他们将不得不与来自许多其他国家的官员共享舞台，并准备好倾听和学习。
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长期而言，政府网络能够对付国际难题的国内根源，这既可以多边地进行，也可以在世界各国中赋权国内政府官员以自助之。信息交流、集体标准的发展、提供培训和技术援助、正在进行的监督和支持以及在政府网络中可以也的确在发生的积极参与执法合作，可给予虚弱、贫穷和转型各国的政府官员以他们所需要的支持。同时，他们在更强有力国家中的同行可从其边界伸展出去，试图阐明对其国内问题具有影响的各种难题。
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然而，为了实现最大影响和有效性，政府网络的工作不能在阴影下来做。现存网络在许多方面引起了疑虑和反对，导致了技术官僚化、扭曲全球和国家政治进程、精英主义和不平等等指责。美国及其他国家应公开支持它们成为全球治理的机制，在必要时改革和改进它们。它们几乎将肯定会更可能、更系统地接触公司和市民网络。它们应纳入越来越有效的立法者网络以及监管者和法官网络。它们的成员有可能服从更多的国家监督和管理，其目标是整合其工作的国家和国际维度。
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要使政府网络参与者的责任最大化，再往前走一步给它们一定程度个别或甚至机构性的主权将是可能的。在一个分解国家的世界中，传统上附属于单一国家的主权照理也应分解。然而，迈出这一步要求一个关于主权本质的不同概念。正如下一节所描述的，理解为能力而非自主权的主权可以很容易附属于国家的各组成部分，既包括责任也包括权利。
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3.分解的主权
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理论家、权威的评论家和政策制订者都承认传统的主权概念不足以抓住当代国际关系的复杂性。结果似乎是关于变化着的主权之本质的永无休止的辩论：它的含义是什么？它仍存在吗？它是否有用？这场辩论中的每一个人仍设定主权是由整个国家（state）拥有的属性，作为一个单位而行动。然而，如果国家是通过组成它们的政府机构——监管机构、各部、法院、立法机关——在国际体系中行动，为什么不应是每一个机构都行使一定程度的主权，有特定的界定并按其职责和能力而剪裁？
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这一建议看起来可能是怪诞或甚至是吓人的，假如我们是以旧的方式思考主权的话——作为独善其身的权力，排除和反对任何干预或干涉。然而，考虑一下“新主权”，阿布拉姆和安东尼亚·查耶斯将其定义为参与各种类型国际机构的能力——以集体来指导国际体系，同国家和超国家同行一起应对全球和地区难题(8)。这一主权概念将赋予国际体系中的国家以地位和承认，以至于它们愿意和有能力接触其他国家，因而必须接受相互的义务。
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两位查耶斯像莱因内克一样，是从世界已超越了相互依赖的命题开始的。相互依赖是指这样一种一般状况，即各国相互依存，易受其他国家行为的影响，但相互依赖仍然设定了分离、自主和划分边界的基线。国家可能深深地依赖于相互的选择和决策，但那些选择和决策仍驱动和塑造国际体系。相比之下，对两位查耶斯来说，国际体系本身已变成一张“紧密交织的国际协议、组织和机构网，塑造国家之间的关系，深深地渗入它们的内部经济和政治。”(9)
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假如国际体系的背景条件是联结而非分离，互动而非孤立，机构而非自由空间，那么作为自主权的主权就毫无意义了。新主权是身份、成员、“与世界其余部分的联系以及作为其中一个行为体的政治能力”(10)。不管听起来如何自相矛盾，国家作为一个独立单位在国际体系——“主权”声称授予和描绘的条件——内行动的能力多大，依赖于它与其他国家联系的广度和深度。
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这一主权观与分解世界秩序的概念正好相符。如果该秩序活动中的主要部分是机关、机构和它们之内的官员，他们集体地对政府的立法、行政和司法职能负责的话，那么他们必须能够行使立法、行政和司法主权。他们必须能够行使至少某些独立权利并服从某些独立的或至少与众不同的义务。这些权利和义务可能来自更为单一的适用于单一国家的权利和义务，或者它们可能从富有意义和有效的跨政府关系的功能性要求中形成。尽管如此，“国家”的主权必须成为一个更为灵活和实际的属性。
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假如主权是关联性的而非形单影只的，它认为主权是一种交往的能力而非一种抵制的权利，那么它授权给各位部长、立法者和法官就不是那么难以想象了。第二章所讨论的司法礼让，立足于法官相互尊重对方的能力，他们都是同一行业和跨越边界的机构事业的成员。它设定，一个充分“主权”的法院有权利在发生冲突时处理争端，能在跨国冲突中谈判合作性的解决办法，能够参加就共同关注的问题进行的跨国司法对话。监管者也将有类似的授权与其他监管者互动，从事第一章所描述的范围广泛的活动。而立法者则直接授权迎头赶上。
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然而，假如分解的国家机构已经在从事这些活动，就如本书所论，如果它们被赋予正式的能力去做它们正在做的事，那会如何？主要好处是，直接使政府机构服从国际义务，可以支持廉洁的机构反对腐败的机构，支持尊重权利的机构反对更为高压的机构。每一个政府机构都将有独立的义务解释和执行国际法律义务，这很像美国政府的立法、行政或司法当局有独立的义务确保其行动符合宪法。如同在国内，法院或立法机关一旦在国际法出现有争议的解释时拥有最终权力一样，以便确保必要时国家统一的可能。然而在很多情形下，有关贸易、环境、司法独立、人权、军控及其他领域的国际法律义务将直接分解到各政府机构，它们负责讨论中的问题领域。
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通过注册和投入于全球政府网络之中，单个政府机构将证实它们的司法、立法或监管主权。它们将参与专业准则的制订和执行，以及各种实质性问题上最佳实践的发展。而且它们将意识到在它们的选民、它们的同行以及全球共同体面前表演，它们是那个共同体的权利和地位承载者。
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这一思想不像看起来那么遥远。实际的事例已经存在或正在提出。艾耶尔·本万尼斯蒂已提出了正式授权次国家单位进入各种协议的可能性(11)。《普林斯顿普遍管辖权原则》在国际法下建立了清晰的规则和原则，这些国际法直接针对各国家法官，正如他们是国际法学说的实际主体一样。有助于政治家谈判缔结条约的模糊性对于法官经常是灾难性的，后者实际上必须运用法律。
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