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2.国家对政府网络的支持
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欧盟在其内部事务中通过政府网络成为治理的先驱。正如本书所依靠的诸多例子所强调的——从国家法院和欧洲法院之间的关系，到创建欧洲信息机构以帮助横跨欧盟的监管者网络——在差别巨大的各国之间如何建立必要程度的集体合作，同时又在国家层面上保留支配性的政治权力所在地，欧盟是一个富有活力的实验室。它只有有限的超国家机构，尽管这些机构比目前存在于全球层次上的任何机构权力更大，若没有各国政府官员积极的合作和参与，它们仍无法运作。在欧洲法院和欧盟委员会之外，欧盟的权力立足于各国部长及其下属官员的网络，他们在欧洲层次上作出决定并在国家层次上予以执行。
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欧盟具有许多特征，使其与众不同的网络政府形式可出口至其他地区和世界。它仍是不同国家的一个集合，即使它努力在超国家层次上建立治理权力和机构，这些权力和机构是解决共同问题和推进其成员共同利益所需要的。我们可能因此期待欧盟支持全球政府网络的创建。而事实上，在支持这些全球层次的网络方面，是美国在引路。证券与交易委员会、环境保护署乃至美国众议院，在组织全球政府网络方面都走在前头。而美国司法部则建立了全球竞争网络，作为通过WTO开发全球反托拉斯管理办法的努力之外的一种选择方案。甚至美国最高法院及下面的联邦法院，尽管是全球跨司法对话的后来者，也开始积极与它们的外国同行建立网络。美国也是APEC的一个积极成员，APEC坚持和提炼了网络形式的地区治理。
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更近一些的时候，美国推动了甚至更为非正式的“自愿者同盟”路径，它既在支持性军事盟友的单一国家层次上，也在分解国家层次上形成网络以跟恐怖主义融资战斗，就恐怖活动共享信息，以及合作把个体恐怖分子绳之以法。在所有这些领域推进建立实际政府网络是一个更好的路径，因为它将把已经存在的合作制度化，并建立一个框架深化几乎每一个国内政策领域的未来合作。但与此同时，政府网络比“自愿者同盟”更为透明；如行事得当，它们将会拥有永久性和看得见的存在，有成员标准，有适用于所有人的运作规则。在许多事例中，美国官员可以而且也将扮演领导角色，因为他们在现存的政府网络中已经如此，但他们将不得不与来自许多其他国家的官员共享舞台，并准备好倾听和学习。
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长期而言，政府网络能够对付国际难题的国内根源，这既可以多边地进行，也可以在世界各国中赋权国内政府官员以自助之。信息交流、集体标准的发展、提供培训和技术援助、正在进行的监督和支持以及在政府网络中可以也的确在发生的积极参与执法合作，可给予虚弱、贫穷和转型各国的政府官员以他们所需要的支持。同时，他们在更强有力国家中的同行可从其边界伸展出去，试图阐明对其国内问题具有影响的各种难题。
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然而，为了实现最大影响和有效性，政府网络的工作不能在阴影下来做。现存网络在许多方面引起了疑虑和反对，导致了技术官僚化、扭曲全球和国家政治进程、精英主义和不平等等指责。美国及其他国家应公开支持它们成为全球治理的机制，在必要时改革和改进它们。它们几乎将肯定会更可能、更系统地接触公司和市民网络。它们应纳入越来越有效的立法者网络以及监管者和法官网络。它们的成员有可能服从更多的国家监督和管理，其目标是整合其工作的国家和国际维度。
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要使政府网络参与者的责任最大化，再往前走一步给它们一定程度个别或甚至机构性的主权将是可能的。在一个分解国家的世界中，传统上附属于单一国家的主权照理也应分解。然而，迈出这一步要求一个关于主权本质的不同概念。正如下一节所描述的，理解为能力而非自主权的主权可以很容易附属于国家的各组成部分，既包括责任也包括权利。
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3.分解的主权
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理论家、权威的评论家和政策制订者都承认传统的主权概念不足以抓住当代国际关系的复杂性。结果似乎是关于变化着的主权之本质的永无休止的辩论：它的含义是什么？它仍存在吗？它是否有用？这场辩论中的每一个人仍设定主权是由整个国家（state）拥有的属性，作为一个单位而行动。然而，如果国家是通过组成它们的政府机构——监管机构、各部、法院、立法机关——在国际体系中行动，为什么不应是每一个机构都行使一定程度的主权，有特定的界定并按其职责和能力而剪裁？
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这一建议看起来可能是怪诞或甚至是吓人的，假如我们是以旧的方式思考主权的话——作为独善其身的权力，排除和反对任何干预或干涉。然而，考虑一下“新主权”，阿布拉姆和安东尼亚·查耶斯将其定义为参与各种类型国际机构的能力——以集体来指导国际体系，同国家和超国家同行一起应对全球和地区难题(8)。这一主权概念将赋予国际体系中的国家以地位和承认，以至于它们愿意和有能力接触其他国家，因而必须接受相互的义务。
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两位查耶斯像莱因内克一样，是从世界已超越了相互依赖的命题开始的。相互依赖是指这样一种一般状况，即各国相互依存，易受其他国家行为的影响，但相互依赖仍然设定了分离、自主和划分边界的基线。国家可能深深地依赖于相互的选择和决策，但那些选择和决策仍驱动和塑造国际体系。相比之下，对两位查耶斯来说，国际体系本身已变成一张“紧密交织的国际协议、组织和机构网，塑造国家之间的关系，深深地渗入它们的内部经济和政治。”(9)
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假如国际体系的背景条件是联结而非分离，互动而非孤立，机构而非自由空间，那么作为自主权的主权就毫无意义了。新主权是身份、成员、“与世界其余部分的联系以及作为其中一个行为体的政治能力”(10)。不管听起来如何自相矛盾，国家作为一个独立单位在国际体系——“主权”声称授予和描绘的条件——内行动的能力多大，依赖于它与其他国家联系的广度和深度。
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这一主权观与分解世界秩序的概念正好相符。如果该秩序活动中的主要部分是机关、机构和它们之内的官员，他们集体地对政府的立法、行政和司法职能负责的话，那么他们必须能够行使立法、行政和司法主权。他们必须能够行使至少某些独立权利并服从某些独立的或至少与众不同的义务。这些权利和义务可能来自更为单一的适用于单一国家的权利和义务，或者它们可能从富有意义和有效的跨政府关系的功能性要求中形成。尽管如此，“国家”的主权必须成为一个更为灵活和实际的属性。
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假如主权是关联性的而非形单影只的，它认为主权是一种交往的能力而非一种抵制的权利，那么它授权给各位部长、立法者和法官就不是那么难以想象了。第二章所讨论的司法礼让，立足于法官相互尊重对方的能力，他们都是同一行业和跨越边界的机构事业的成员。它设定，一个充分“主权”的法院有权利在发生冲突时处理争端，能在跨国冲突中谈判合作性的解决办法，能够参加就共同关注的问题进行的跨国司法对话。监管者也将有类似的授权与其他监管者互动，从事第一章所描述的范围广泛的活动。而立法者则直接授权迎头赶上。
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然而，假如分解的国家机构已经在从事这些活动，就如本书所论，如果它们被赋予正式的能力去做它们正在做的事，那会如何？主要好处是，直接使政府机构服从国际义务，可以支持廉洁的机构反对腐败的机构，支持尊重权利的机构反对更为高压的机构。每一个政府机构都将有独立的义务解释和执行国际法律义务，这很像美国政府的立法、行政或司法当局有独立的义务确保其行动符合宪法。如同在国内，法院或立法机关一旦在国际法出现有争议的解释时拥有最终权力一样，以便确保必要时国家统一的可能。然而在很多情形下，有关贸易、环境、司法独立、人权、军控及其他领域的国际法律义务将直接分解到各政府机构，它们负责讨论中的问题领域。
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通过注册和投入于全球政府网络之中，单个政府机构将证实它们的司法、立法或监管主权。它们将参与专业准则的制订和执行，以及各种实质性问题上最佳实践的发展。而且它们将意识到在它们的选民、它们的同行以及全球共同体面前表演，它们是那个共同体的权利和地位承载者。
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这一思想不像看起来那么遥远。实际的事例已经存在或正在提出。艾耶尔·本万尼斯蒂已提出了正式授权次国家单位进入各种协议的可能性(11)。《普林斯顿普遍管辖权原则》在国际法下建立了清晰的规则和原则，这些国际法直接针对各国家法官，正如他们是国际法学说的实际主体一样。有助于政治家谈判缔结条约的模糊性对于法官经常是灾难性的，后者实际上必须运用法律。
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初看之下，把国家分解并至少把一定程度的主权授予其组成部分看起来可能削弱国家。相反，它将支撑作为国际体系中首要行为体的国家的权力。给予每一个政府机构国际法下一定程度的合法权威，以及与之相伴随的义务，在更大的政策网络中将政府官员标志为与众不同，使国家扩展其边界。若主权仍被理解为排他性的和不可渗透的而非关系性的，加强国家的力量将意味着竖起更高的高墙以保护其国内自主性。然而，在主权意味着参与诸多合作机制以满足所有国家的集体利益之能力这样一个世界中，扩展不同国家机构的正式能力与它们的全世界同行互动，意味着扩展国家权力。
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作为结论，请考虑如下的思想试验。设想从仅含一个主权国家的世界开始，并努力设计一个可行、有效和公正的全球治理体系。想象一下许多这些国家的政府寻求向犯罪开战，征税，保障公民权利和公民自由，保护环境，监管金融市场，提供一定程度的社会保障，确保消费产品的安全，并公平而准确地代表公民。现在设想由于一系列的原因，国家政府官员不能只在其领土内履行职责。再设想他们寻求解决的一些难题具有全球维度，而那些难题的制造者和传播者是经由跨国网络行动的。与此同时，能够帮助解决那些问题的个人、群体和组织也是经由跨国网络行动的。最后，设想一下公民们所希冀的事情之一是一个更安全、更公平、更清洁的世界。
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这些国家政府官员永远不会把权力交给世界政府，尽管他们当然将认识到就某些特定问题而言，只有真正强有力的超国家机构才能克服制订和执行全球性解决方案所内在的集体行动难题。然而在大多数情况下，他们会寻求以各种方式合作共事，认识到他们只有通过在全球层次上互动（无论是合作还是冲突）才能在国家层次上履行好职责。他们普通的政府工作——监管、判案、立法——因此将会既包括国内活动，也包括国际活动。随着时间推移，他们还将认识到不仅有对其国内选民的责任，而且有对更广大的全球选民的责任。如果被授予一定程度的主权参与相互的集体决策，他们还将不得不承担对这些更广大选民的义务。
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简言之，他们将创造一种新秩序。它将包括当前国际体系的许多要素，并建立于我已描述的趋势之上，但是将用各种政府网络来覆盖和保卫它们。这将是一个由分解的国家机构创建和组成的世界秩序，使得民族国家能够赶上私人部门的变化并扩大国家权力。这将是一个有效的世界秩序，意味着能够把纸上的原则转化为个人和组织的行动。然而，要真正有效，它将不能不是一种公正的世界秩序，尽可能地包容、尊重、宽容和平等。
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它将是这样一种世界秩序，在这里人类的希望和绝望、犯罪和慈善、思想和理想都通过人和组织的网络传遍全球。它也将享有政府代表和管理其人民的权力。利用和增强这一能力，是一种世界新秩序的最佳希望。
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(1)Chayes and Chayes，The New Sovereignty：Compliance with International Regulatory Agreements 27.
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(2)Reinecke，“Global Public Policy,”132.See also idem，Global Public Policy：Governing without Government?
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