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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第五章 全球新失序
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秩序是贯穿前文章节的一个主题，这是理解国际关系的中心概念。衡量秩序的程度或质量有三个标准：对世界运行规则和原则的定义有广泛的认同；制定、调整和应用这些规则和原则的程序流程被广泛接受；权力平衡。对冷战结束时的国际秩序评价是：不完善、不牢固，两个拥核超级大国主导时期的制约、自律和框架都丧失殆尽，而且“二战”后的其他国际协议都相对脆弱，容易被打破。
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但是，冷战刚结束时世界看上去很好，冷战时代分裂的世界似乎将被一个前景和结构都更加和谐的世界所取代。1990年萨达姆入侵科威特时，几乎全世界各国政府都聚集在一起，在实际行动和原则上反对这一行径，彰显了各国对国家主权这一国际秩序基础理念的广泛和深度支持。联合国安理会通过了十多项决议，不仅重申了这一原则，而且付诸制裁并为其执行大开绿灯。在制裁和外交等多种措施未能说服萨达姆重新考虑其行为之后，安理会授权使用“一切必要手段”，即联合国所说的武力解放科威特。[1]美国领导的多国部队迅速完成了任务，展示出在美国主持下中东的权力平衡明显偏向保持现状，而不是迎接一场影响深远的改变。
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同时，世界似乎从被两个国家引领转变为被一个国家主导，从两极变为单极。的确，苏联已经解体，不再有对抗或制衡美国的综合能力和愿望。但是所有单极世界都是短暂的，更准确的说法应该是：单极世界从来没有真正存在过。美国将自己在财富和军事力量方面的明显优势转化为影响力的能力在全球和区域层面都受到限制。事实证明，海湾战争在两个方面起到了误导作用：对焦点问题达成的全球共识并无亮点，“沙漠风暴行动”成为随后军事干预的模板，也没有任何意义。
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事实上，冷战后1/4个世纪的事态发展更加复杂，关于原则、政策以及程序方面的合法性更加缺乏国际共识，实际上也没有多少权力平衡。这种更不平衡、更加复杂的秩序导致的结果是相当无序，现在依然如此（这更重要）。只要细察这一时期的主要历史事件、全球挑战与应对之间的差距以及区域发展，这一结论就会清晰地浮现出来。总之，当今世界的现实远不如乔治·赫伯特·沃克·布什总统所构想的“世界新秩序”那么美好。
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令人清醒的场景很快从苏联开始出现。苏联实际上有两个帝国：一个是由俄罗斯主导、其他14个共和国和多个民族组成的内部帝国，一个是由苏联主导、东欧6个国家组成的外部帝国。冷战结束后发生了一系列抗议和冲突，或许可以称为“苏联更替战争”。莫斯科的分裂和颓势使得内外帝国里民族主义势力的凝聚力量基本消失，到1991年年底，苏联已不复存在，解体为包括俄罗斯在内的15个独立国家，东欧6国在名义上和事实上也都是独立的。
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许多国家走向独立的道路相对平坦，捷克斯洛伐克尤其如此。在苏联控制减弱之处，南部的斯洛伐克和北部的捷克之间剑拔弩张。1992年，双方领导人努力设定了一个政治进程，到1993年终于完善，以和平的方式出现了两个独立国家。与此形成鲜明对比的是南斯拉夫政治过渡中的暴力特征。南斯拉夫，更具体地说是南斯拉夫社会主义联邦共和国，从第一次世界大战结束后到1992年，已存在了近3/4个世纪。它由6个共和国拼缀而成：斯洛文尼亚、克罗地亚、黑山、马其顿、塞尔维亚、波斯尼亚和黑塞哥维那（简称波黑）。塞尔维亚本身包括一些自治区，其中最重要的是科索沃。塞尔维亚是一个多民族、多信仰的国家，跨越多个地区，缺乏社会和地理的整体性。塞尔维亚族占据多数，但也只是刚刚超过总人口的1/3。这个国家之所以能够长久保持完好无损，与其说是因为莫斯科方面的统治，不如说是它自己谨慎，而且民族主义统治者约瑟普·布罗兹·铁托在位时间很长，他精心开发和管理这个国家，将威权主义糅合在行政分权甚至经济改革措施中。
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1980年铁托去世，这个国家的内部形势发生了改变，随着戈尔巴乔夫执政苏联，恐惧苏联的理由不复存在。即将成为明日黄花的苏联内外部独立运动风起云涌，进一步加强了对各种变化的影响。南斯拉夫各民族之间原来潜伏的摩擦发展到一触即发的边缘。1991年，斯洛文尼亚宣布独立，南斯拉夫联邦部队进驻，但在10天后就撤离了，使斯洛文尼亚成为一个实际上独立的国家。紧接着克罗地亚提出同样的诉求，却遭到联邦部队的打击。但是联邦部队并不只是为他们的国家而战，他们代表了一种极端形式的塞尔维亚民族主义，这在波黑宣布独立时就立即受到进攻的情况中暴露无遗。波斯尼亚的穆斯林占多数，但一些地方也有不少塞尔维亚族人。
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追求独立的浪潮给许多国家带来难以应对的政治困境。“二战”后广为接受的原则之一是民族自决理念，即生活在殖民地的人们有权拥有自己的独立主权国家。这一原则被广泛接受，往往包含着同情的成分，甚至有声音公开支持使用暴力来实现这一目标。民族自决就这样成为“二战”后秩序的基石。
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但是，另一个理念却没有这么清晰，也没有得到如此广泛的接受：那就是生活在现有国家内人民的民族自决权利。广义的民族自决和脱离殖民统治不同，并非一次性过程，可能适用于各种情形。而且，如果民族自决应用到某个国家内的团体，就威胁到国家主权的概念和理想，因为主权既可以从外部也可以从内部受到攻击和破坏。因此，民族自决对许多国家的完整性以及国际秩序的基础构成了潜在威胁。
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当一个社会决定通过广泛接受的政治程序和平分离，是一回事，捷克斯洛伐克属于这种情况；如果双方未能同意而想强行分离，则是完全不同的另一回事。尽管如此，如果一个民族由于历史原因曾受现有中央政府的压迫，并且独立后可能更加有活力，国际社会往往会偏向尊重其独立的主张。由于这些以及其他更多的原因，欧共体和美国都承认曾属于南斯拉夫的一些国家独立。但是，这一外交措施并没有扑灭那里的火势，而是加强了分裂的动力和暴力干预。
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美国方面发现自己陷入两难境地，这或许可以解释为什么美国的政策不太一致。乔治·赫伯特·沃克·布什政府不愿意参与其他国家的混乱内战，对于中央政府有多大权力压制那些想要脱离的人以及如何应用于这种情形，也没有强有力的协议制约。克林顿政府也不愿意过多动用美国军队，这就解释了在最终决定部署部队时，选择派出空中力量而不是地面部队。然而，影响克林顿政府决策的并非是支持民族自决权利的声音，而是人道主义关注以及来自欧洲盟国的压力，它们要求美国代表那些寻求庇护或想脱离贝尔格莱德政府的人采取行动。
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随后三年间所发生的事情呈现出某种模式：南斯拉夫一些所属共和国宣布独立；其他国家予以外交承认；发生恶性战斗；联合国为促进停火和政治解决做出各种努力；派遣维和部队。但在克罗地亚族人和穆斯林的种族清洗以及塞尔维亚部队在本已宣布安全、实际却不安全地区施展各种攻击时，维和部队毫无还手之力。到1995年春夏之季，形势发展到了关键点：数百名欧洲维和人员被波斯尼亚在塞尔维亚族部队扣为人质；所谓的斯雷布雷尼察安全区在7月中旬被攻陷；几周后，塞尔维亚族人又轰炸了波黑首都萨拉热窝的市场。作为回击，北约在几天之后发起了持续的大轰炸，旨在削弱塞尔维亚部队并打开贝尔格莱德的局势。空中打击实现了维和部队、外交、经济和政治制裁没有达到的目标，因为随后几个月内达成了政治解决协定（1995年11月在美国俄亥俄州代顿军事基地签订），在独立的国家、自治区和大量维和人员之间大致维持了来之不易的和平。[2]
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不久，内部冲突的问题很明显地不再局限在欧洲的个别地区，也不仅限于试图摆脱现有约束、另成立国家的人群。许多混乱的动机不是要实现民族自决、建立新国家，而是一种清算复仇或赢者通吃的谋划，企图建立新的政治、社会和经济阶层。
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夸张点儿说，20世纪90年代，美国和世界面临的主要外交政策挑战来自这类各种内部冲突以及弱国（而不是强国）。[3]强国不需要定义，而弱国需要。当我们说一个国家是弱国时，它没有实力在境外部署部队或打仗固然是一方面，但更重要的是：它不能控制在自己境内发生的事情。这说明弱国能力不足，往往会导致大量领土脱离政府管理（这些领土通常称为“失管空间”）。弱国发展到极端就是国家分崩离析：政府当局实际上崩溃，引发混乱，地方帮派和民兵崛起，分别或共同统治一些地区。
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第一个实例出现在“沙漠风暴行动”和解放科威特之后的伊拉克。什叶派主导的伊拉克南部和库尔德人主导的伊拉克北部反抗中央严酷统治的叛乱爆发了。由于许多原因（主要是因为不确定叛乱的政治目标以及后果，而且顾虑到在这种混淆不明下计划和执行军事干预的难度）美国起初没有干涉。但是随着北部人道主义局势恶化，一波波平民逃往土耳其边界，美国军队确立了禁飞区（不允许伊拉克政府的飞机攻击平民），并提供食物和其他必需品。这一过程拯救了数十万甚至上百万人的生命。乔治·赫伯特·沃克·布什领导的美国政府实施这一行动是为了纾解人道主义困境，同时也是美国合作伙伴和盟友土耳其敦促的结果。此外，布什政府之所以感到义不容辞，是因为之前美国主导的战争在结束时并没有能够如期达成针对伊拉克境内局势的解决方案。然而，必须强调的是，美国严格遵守人道主义的介入，没有试图在伊拉克北部建立一个独立的库尔德国家（或在南部建立一个独立的什叶派国家），或推翻既有的巴格达政府。[4]
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紧接着就是索马里。索马里只是一个名义上的国家，并没有一个正常运作的中央政府，这片领土长期由几个敌对的派别占据，相互争夺权力，而民众备受其苦。联合国提供粮食和其他基本生活用品的努力很少能够达到预期目标，因为那里的民兵总是偷走这些物品，用出售后的收益购买武器。1992年年中，大规模的饥荒成为实质性威胁。在这一背景下，1992年下半年，乔治·赫伯特·沃克·布什领导的政府通过武力介入（派遣约2.5万名美国士兵，构成联合国部队的主体），创建了一个能够安全提供食物和其他人道主义援助的环境。
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干预行动起到了作用，但只是狭义的作用：交付食物、将交战各方分开。干预未能建立一个不依赖外部力量也能够运行良好的政府或和平局面，而且没有明显可行的办法能够在结束行动后使需要干预救助的人道主义危机不会死灰复燃。1993年5月，在克林顿领导的新一届美国政府支持下，接任的联合国部队试图将狭义的人道主义行动转变为一个广义的政治行动：建立一个负责任的政权，打败阻挠实现这一目标的任何势力。但是其结果是灾难性的，导致18名美国士兵阵亡，随后所有美军撤出，最终联合国部队也撤出了，并没有给当地局势带来任何持久性的改善。
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美国在索马里的行动产生了涟漪效应。同一年（1993年）夏天，海地秩序受到威胁。起初美国愿意介入，但是索马里行动的失败使其限制了介入的力度。从索马里撤军几个月后，在联合国授权下，一艘载有约200名美国和加拿大士兵的船只被派往海地，帮助训练当地部队，但被一群纠集在码头的暴徒驱逐。美国做了重新部署，促使安理会在1994年夏天通过一项新决议，授权使用武力驱逐统治海地的军事领导人，恢复民选政府。于是一支大型部队整装待发。在这一背景下，美国前总统吉米·卡特开展外交斡旋，说服海地的非法政府下台让位。[5]
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索马里对美国在卢旺达的行动具有更加深远的影响，而事实证明，卢旺达危机非常关键，因为它比任何其他危机都更深刻地影响了后来世人对主权和人道主义干预的看法。卢旺达本身是一个非洲小国，人口以胡图族（占80%—90％）为主，图西族只占少数。在卢旺达尚属比利时殖民地和联合国托管期间，图西人和很多少数民族一样，享有许多经济、社会和政治方面的优待。然而，人口较多的胡图人逐渐掌握了支配权，两个种族之间的争斗变得越来越频繁，致使许多图西人到邻国乌干达避难。1962年卢旺达成为独立共和国时，已完全由胡图人掌管控制。
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胡图族和留在卢旺达的图西族之间争斗不断，双方矛盾激化，在乌干达的图西族难民于1988年建立了卢旺达爱国阵线（Rwandan Patriotic Front），进一步加剧了这种对峙局面。乌干达极力支持卢旺达爱国阵线，并不是出于人道主义原因，而是为了能够推翻胡图族政权，让滞留在乌干达的图西族回国。大约5年后签署了一项和平协议，情势似乎稳定下来。协议要求胡图人主导的政府、反对胡图族的各派以及卢旺达境内的图西人之间立即停火，实行权力分配。为支持该协议，联合国成立了一支小型维和部队。然而停火协议在短短几个月后完全失效，近100万图西人被极端主义胡图族民兵和胡图人控制的军队屠杀。大规模屠杀之后，爱国阵线开始掌控卢旺达，并建立了得到广泛支持的替代政府。事实证明，在杀戮发生时，驻扎在那里的联合国小型维和部队根本没有能力（有人认为是不愿意）采取行动。如果在事件早期采取适当的行动，就可能以最小的代价拯救成千上万人的生命，但是，那时全世界基本都在袖手旁观，做得太少，或者毫无作为。这不是第一次也不是最后一次证明，不采取行动的决定与可采取的行动一样重要，会导致某种结果发生。有趣的是，深受这一历史事件影响的几个美国人在20年后任职于美国政府时，又遇到了是否干预、如何干预利比亚的问题。这次，他们过度学习了卢旺达的教训（详见后文）。以史为鉴，确实是知易行难。[6]
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这些危机的共同点，即政府欺压自己的一部分人民，或不保护自己的人民免受攻击。危机所涉及的风险与后果往往更偏重人道主义，而不是战略意义与影响。当然，在某些情况下，人口流动会对邻国的稳定带来问题。但是，卢旺达危机给世界各地的政府带来了一大挑战，因为它提出了一个问题：如果一个政府不能或不愿为自己的人民提供基本的安全，需要采取行动，那么该怎么办？
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从这一复杂难解的问题中逐渐形成“保护的责任”（Responsibility to Protect）的概念，国际上通常简称为“R2P”。这一概念被写入联合国2005年首脑会议声明：“每个国家都有责任保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪的伤害。”这是对主权责任很重要的阐述。另一个相关概念使“保护的责任”更加有意义，即“国际社会”（World Summit）也有责任帮助人们免受上述四种威胁的伤害，包括在必要时使用军事力量，不论涉事国家的政府是否反对外部参与或武力干涉。世界各国政府表示，已做好协同有关区域组织或联合国行动的准备，根据具体情况，采取“及时和果断的集体行动”。[7]
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世界秩序的概念似乎在此发生了重大转变，不仅包括国家的对外行为，也包括其内部行动，明确规定在某些情况下，国际社会不仅有权利而且有责任采取行动，保护某个政府不愿或不能保护的无辜民众。其意义远超《世界人权宣言》，因为《世界人权宣言》缺乏在基本人权受到侵犯时如何处理的机制。“保护的责任”在很多方面成为一个权威，在预防层面真正落实了《防止及惩治灭绝种族罪公约》。
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然而，值得关注的是在这种表面的一致之下的不一致。在卢旺达危机中，包括俄罗斯和印度等在内的几个大国完全是被动的：它们只是被美国和广泛的国际反应所带动，受到“未能采取行动避免一场本可避免的灾难”这一普遍观点影响，但是它们真实的想法和利益其实是反对的，因为它们担心，当它们在国内的所作所为被其他国家反对时，R2P和主权被稀释会不利于它们。后来，在2011年利比亚干预之后，它们看到了最初的人道主义干预迅速演变成更大的干预即政权更替，加剧了它们的担心和内心深处的恐惧，因为R2P代表一种新的、危险的干涉主权方法，可能导致大问题，让别人有理可据，很容易采取行动来损害它们的利益甚至推翻它们。
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