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第八章 全球新秩序的设想
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本书的第一部分追溯了从17世纪中叶现代国家制度兴起到冷战结束期间国际秩序演变的历史。秩序始终围绕着国家、特别是当时的大国而展开。新秩序的主要元素是互相尊重主权，降低了插手他国内部事务的频率和强度以及战争的可能性。这一原则——外交政策中体现为对合法性的共同定义——背后的机制是权力平衡和防止现有秩序被破坏的常规外交程序。
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这个时代（尤其是20世纪）的历史表明，维持秩序说起来容易做起来难。两次世界大战都成为秩序轻而易举被破坏的铁证。
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20世纪下半叶更加稳定，至少避免了大国冲突。确实，冷战虽然形成了一些风险、失败和地方冲突，但也给世界带来了相当程度的稳定。这种稳定部分源自谨慎，因为各方都明白，无论谁率先发动攻击，核战争对所有人都意味着灾难。富有创造性的外交政策也维持了这种稳定，降低了两个大国由于较小分歧而直接对抗并进而升级的机会。
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如前所述，“二战”后秩序的起源不太明显，它在“二战”后开始演变，影响了全球经济、政治和战略等各个方面。本书在第一部分结束时引入“二战”后秩序这一概念，成为第二部分的开篇话题，其源头促成了某些领域内一定程度的国际合作。众所周知，冷战结束后，好像迎来一个光明、乐观的时代，但是并没有维持多久。在20多年后的现在，很难说世界是有序的，也无法说世界在向秩序这个方向发展。相反，虽然几个世纪以来世界混乱的主要来源——大国冲突——已从世界舞台上消失，但确实有必要关注这个世界及其发展轨迹。在国际体系中，结构性改变影响着走向无序的趋势，权力已经史无前例地分散，而美国和其他大国在关键时刻的行动和不作为加剧了这一趋势。结果，这个世界不仅权力更加分散，而且有更多的决策者和独立行为体。由此出现了许多难以应对的全球性和区域性挑战，包括核武器和远程运载系统的实际和潜在扩散、恐怖主义、难民和流离失所者人数激增、中东混乱、欧洲被围困、亚太地区平衡难以维持、网络空间缺乏管控、对气候变化的应对不足、会夺去数百万生命的流行性疾病可能大流行。
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我明白，以上分析中提出的主要观点比较悲观，甚至令人沮丧。我并不想危言耸听，但是自满更危险。透过玫瑰色的眼镜确实能够看到令人乐观的景象，但那只是短暂的假象。
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我暂时也没有其他建议，因为没有什么可做的。本书分析的很多实例并非必然发生的宿命。事实上，历史上很少事情是不可避免的，相反，政府、组织和人们选择做什么和不做什么会产生很大的区别，随着时间的推移将影响历史进程。
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如果要做一个类比，我再次想到了犹太教的赎罪日。对犹太人来说，一年中最神圣、敬畏的10天从犹太新年（哈桑纳节）开始，到赎罪日结束。这10天（往往在9、10月间）里，教徒对刚过去的一年和未来一年里进行深刻的忏悔。10天结束的时候，关于来年的“生命册”（Book of Life）会密封，其中包括很多事项：谁会安定或漂泊、谁会安宁或困扰、谁当安逸或受苦、谁当贫穷或富有、谁将遭贬或高升……最引人注目的是谁会活着或死去。
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这一切可能看起来像宿命论，因为一旦这本“生命之书”在赎罪日日落时被密封，一切已成定局。其实并非如此。事实上，在了解到可能的命运之后，祷告者可以继续祈祷，希求“生命册”中所写下的一切厄运能够通过悔改、祷告和慈善来减轻。
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本书讨论的相似情形清晰地表明，如果所有因素相同，基本的趋势都不利于秩序的维持。但是，治国、外交手段和外交政策的基本原理是，一切因素并不一样，政策的设计和执行作用不容忽略，从而令国际秩序的性质——即赫德利·布尔所说的无政府状态与社会之间的平衡——向更好的方向改变。
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这正是本书第三部分即最后一部分的设想：做什么和如何做将起到很关键的作用。如果说，本书的前两部分是描述和分析问题，那么最后一部分是针对可以做什么和应该做什么开处方。首先讨论大国关系以及如何处理这些关系，然后提出建议，应该采取哪些行动才能更好地应对全球和区域挑战。该部分的最后针对美国提出建议。美国在当前和可预见的未来都是最有能力和最可能影响国际关系的国家之一，那么它在国内外应该做什么以及避免做哪些呢？
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失序时代：全球旧秩序的崩溃与新秩序的重塑 第九章 遏止修昔底德陷阱
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当今的外交政策首先必须齐心协力阻止大国间的对抗与竞争，尤其是要防止冲突再次成为国际体系的主要特征。原因有两方面：第一，任何大国关系恶化，即使没有导致直接冲突，也会引发严重后果；如果发生直接冲突，代价会更加高得不可想象。第二，对立关系会成为大国之间的重大干扰因素，使双方更加难以携手合作、共同应对全球性和区域性挑战。
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避免出现这样的结果并非易事。修昔底德说过：既成大国与新崛起的竞争对手之间的对抗是国际事务的自然方式。[1]防止大国关系显著恶化必然需要所有大国付出相应的努力。但是，如果仅仅为了避免对抗而不惜一切代价，又会产生绥靖政策。这样的结果只会膨胀竞争对手的野心。在此过程中，还会促使其他国家选择或与对手结盟，或拓展和加强自身的安全防御能力。其结果可能是要么承受那些不可接受的条件来维持秩序（基本上是最具侵略性和最强大的国家所强加的条件），要么逐渐走向失序。
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这方面我们讨论最多的是美国与中国、俄罗斯的关系。中国和俄罗斯是潜在的两个大国竞争对手。（还有一些其他竞争对手，包括朝鲜、伊朗和几个恐怖组织，但无论它们构成的威胁有多大，毕竟规模或范围有限。此外，也有一些大国的双边关系可能出现问题，特别是中国和日本，将在“区域响应”一章里加以讨论。）美国在塑造与中国、俄罗斯的关系中所面临的挑战是，要阻止其谋求走一条会导致新冷战甚至局势更糟糕的道路，同时不能产生对抗关系，以免妨碍开展选择性合作和其他合作，影响共同应对全球性和区域性挑战。
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这样的外交努力要成功绝非易事，可以称之为外交层面上的穿针引线。一方面需要有效且完全抛弃强迫或侵略会成功的想法，也不受其蛊惑。俄罗斯和中国都强调它们各自的“周边”：俄罗斯是其西部的近邻欧洲国家，中国是南海和东海。另一方面应该抵制通过武力和单方面行动改变领土现状，如果威慑失败，则根据当地政治和军事现实的性质做出反应。这要求美国不仅总体上保持强大，而且要维持地方军事存在以及与邻国的密切关系。
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中国和俄罗斯都必须明白，美国有意愿和能力在当地回应它们可能在那里采取的行动。威慑显然比防卫更可取，而政府愿意和能够维护其自身利益的理念中一直包含威慑这部分。这为美国必须在中国或俄罗斯可能声称为其领土、领海、领空，或有动作的地区和周边部署部队提供了理由，意味着美国需要在欧洲增加陆军和空军，在亚太地区增加空军和海军。对于俄罗斯，美国还需要做好准备，以应对乌克兰东部非正规部队和当地武装对“灰色地区”发动攻击，这一战术可能不会触犯北约宪章的第五条“共同防卫条款”，但同样威胁到稳定。在武器和情报支持之外，美国需要对俄罗斯附近的北约成员国进行指导，使它们在攻击发生时能够正确应对。
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定期进行军事访问和经常性军事演习能够进一步加强军事能力。这些活动也强调了美国的承诺和关注，让友邦和盟国放心，并向现在或将来的敌人传递出明确的信号。很重要的是，这些行动必须在当地、通过常规部队实施，因为美国永远不愿意处于被动，只能以升级来应对挑战（升级可能是地域扩大，也可能是武器升级），或者默认成功入侵。目前，美国在这些地区的做法接近于这一理念。
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但这些还只是一项政策中的一半。军事准备和扬威固然必要，但还不够。美国并不想在本可以避免对抗和冲突时，传递出“不可避免”的信息，所以，同样重要的是，提倡并尽可能加强外交和经济方面的依存度。
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外交相互依赖是指需要让其他国家参与建立和运行全球和区域秩序，即先确定什么合法，然后运用到实践中。它是地缘政治一体化的一种形式，类似于几年前向中国提议的“做负责的利益相关者”，但实际上又超越了这一内涵。许多中国人认为，“做负责的利益相关者”是要求中国加入美国设计的秩序。[2]实际上，其宗旨是中美两国政府共同制定规则、确定协议，充实这个时代合法性的内容，设定现实的具体目标。
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这一方法需要相当耗时的相互磋商，还要愿意放弃冷战期间“互换约定”（linkage）的政策方法，即有意识地将一个领域（如经济领域）的合作与另一领域的合作（或至少不竞争）相互关联，背后的意图是增加在相关问题和领域的筹码。这种管理双方关系的方法虽然不是非赢即输、孤注一掷，但也很接近。我的建议有根本性的不同：将外交目标确定为，在分歧不可避免之处，保持甚至扩大合作领域。诚然，会有反对意见，因为涉及双方关系的基础，但是其运作原则应该是：即使在国家之间有不同意见（这时常发生且不可避免），也必须维持已有的（以及可能更多的）合作。
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避免“互换约定”之所以必要，是因为它会影响外交政策中制裁措施的运用。如果要对俄罗斯或中国一些被认定为不当行为加以回应或采取制裁，应尽可能缩小制裁范围，以免损害彼此的整体关系和选择性合作。这方面有一个好消息：制裁正逐渐能够依据具体情形进行定制，并且更加明智和有针对性。同样重要的是，设计制裁时就应该考虑，在条件允许时能够修改或撤销制裁。关于制裁，需考虑另外两点。第一，制裁措施是不作为和诉诸武力这两种应对方式之外的第三种“安全”方式，很容易被选择。然而，历史表明，仅靠制裁很少能成就大事，还可能造成一系列意外和不良后果，包括伤害平民和巩固权威主义政府。第二，同样重要的是，美国要注意不能因为制裁与友邦和盟国产生重大摩擦，那样它们会以各种理由拒绝签署美国国会或执行部门希望达成一致的文件。只有在必须使被制裁目标付出代价，且不会对其他关系造成附带损害时，美国才应该使用制裁。[3]
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要想全面管控可能变成竞争对手的大国关系，另外两方面的工作也要齐头并进，才能降低不利后果发生的可能性。首先，外交相互依赖必须有经济相互依赖作为支撑。这需要让中国和俄罗斯能够从维持或扩大双边经济关系（贸易、投资、技术转让等）中受益，并让它们看到，区域和全球的稳定与其休戚相关，为经济增长提供了有利的环境。这一方法的目标是，它们不会轻易采取会颠覆有利于它们整体利益的现状的行动，如果它们行动失当，可能给自己造成巨大的经济损失（特别是来自制裁）。理想地说，这能起到制止的效果。
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