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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 第六章 工薪族的风险
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工人保险
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在关于社会政治的辩论中，从工厂立法到垄断权，从公共卫生到交通政治，从城市规划到城市住房建设，贫穷问题核心地位的缺失对于现代读者来说肯定是个意外。在当今美国，社会政治争议最后肯定归结到贫穷和对于穷人的公共救济问题上。当代社会政治的感情中心在于“福利”，但是这个概念比从前所说的福利狭隘多了。现代美国的“福利”不是指共同福利，而是穷人救济，“福利国家”是现代的济贫法国家。
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实际上，20世纪末叶之前建设的所谓福利国家中没有一个是关注穷人的。从俾斯麦到贝弗里奇，他们的目标人口是工人阶级，是那些通过双手劳动挣工资的人，而不是没有工作的赤贫者。北大西洋经济体进步人士特别关心的不是修补穷人的生活，而是寻找有效手段争取让那些还没有赤贫、还在工作和挣工资的人避免陷入贫穷的深渊。
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这并不是说进步人士的想象中没有贫穷问题的位置。在1889年巴黎博览会上，社会经济部没有什么地方专门针对贫穷或者穷人的救济，虽然有些类别专门针对工人工资、互助组织、工作事故、国家经济干预等内容。但是在1900年，添加了一个新的类别：“公共慈善”。在规模上比“互助保险”（prévoyance）小些，但仍然有超过五百家参展机构参与竞争，公共资助和私人慈善国际大会的夏天会议吸引了一千多人参与讨论。[404]从纽约市的雅各布·里斯到伦敦的查尔斯·布思，北大西洋经济体的每个国家都有研究现代大城市穷人问题的社会学家。但是纯粹的贫困不是他们关心的问题。限制没有道德约束的资本主义的自我破坏性社会影响，把明显被市场搞糟了的工作从那些市场中抽出，用公共福利的反算计抗衡市场的原子化社会影响，这些是社会政治的任务。贫穷不过是社会问题诸般头绪中的一根而已。
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当时辩论的更紧迫的问题是劳动条件。这不仅是因为工人阶级比赤贫者数量更多，其政治忠诚度对国家更加重要，也不仅是因为劳资之间长期的斗争比赤贫者更加沉默的、闷燃的怨恨对社会稳定造成更大威胁，而且因为穷人成为进步人士心中的另外一个国度。
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当然，没有人能够忽视穷人国家。农村很容易把贫困掩盖起来，而大城市则把贫困集中，让经济苦难暴露出来——即便同时在设法隔离它。两个国家这一主题用多种不同的语言表达出来：上层外壳和下层社会，讨厌的富人和绝望的穷人。
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在所有国家，两者实际上有很多交叉的地方。乞丐占据其中一个结合点，在几乎每个大城市都是引人注目的景象；而有组织的慈善活动占据另外一个更大的结合点。从医院的门诊部（这是任何地方的穷人医疗救助）到捐助的医疗所、施粥所、无家可归者收容所、育婴堂、弃儿和失身女子之家、慈善学校、分期借贷银行、教区穷人基金、私人救济所等，慈善活动范围在世纪之交的城市是相当广泛的。[405]
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最后，对于赤贫者有公共救济。在法国，天主教堂及其慈善活动仍然例行地、半公共地承担慈善救济的主要任务；维持公共的济贫所（bureaux de bienfaisance）在1890年代中期之前还不是地方政府的应尽义务。[406]但是几乎在北大西洋经济体的其他任何地方，保证穷人不被饿死是写在法律上的公共责任。靠税收支持的公共的穷人救济以前就有，不是新鲜事物，它扎根于可以追溯到工业化之前的集体福利概念。
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公共的穷人救济在英国高度发达。19世纪中期，从伊丽莎白时代税收支持的教区穷人救济结构，演化出了地方济贫法当局和机构的复杂的世俗化体系。法律规定要保证穷人不被饿死，同时要尽可能节省开支，济贫法委员会依靠威慑和补贴组成的复杂体系来运作。对于那些在道德上特别有权要求救济的人，这些机构能够提供直接的金钱或者物品救济——所谓“济贫院”的“院外救济”。对于其余人来说，它们提供了两个选择，要么进济贫院劳动要么任何救济都没有。虽然济贫院阴郁可怕，但还是收集了很多非常贫困的人：出现临时变故的家庭、没有家庭资助的老头（老太太比较少见）、每况愈下的酒鬼、被疲惫不堪的亲戚送进来的家庭成员。在1850年英格兰和威尔士的济贫院里居住着12.3万名“院内贫民”，加上88.6万名“院外”接受公共救济者，占全部人口的近6%。这个体系在设计上既要打击穷人领取救济的积极性，又必须给予前来要求救济的人以帮助，是个道德上复杂、经济上昂贵的体制，它的沉重税负使得英国的穷人救济政治比其他任何地方都紧张尖锐。[407]
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英国穷人救济的法律框架很早就来到美国，被吸收成为国家法律和地方实践。在美国，穷人救济体系甚至比英国更充满了漏洞，因为穷人被推动从乡下来到城市，漏洞范围变得更大。被看作是当地政府照顾本村穷人的体系，法律框架很少许可照顾由扩大而动荡的劳动力市场所产生的过渡性穷人。美国地方济贫法当局常常费尽心机把救济穷人的责任转嫁到其他地方，把他们不想要的穷人遣返原籍。但是尽管这个体系不充分，救济最无助的穷人的责任原则在法律上是固有的，比跨越大西洋的进步人士纽带的新社会政治悠久得多。[408]
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在法国，对于穷人的公共责任在19世纪末期逐渐扩大，因为激进分子呼吁国家分担教堂的慈善领地；但是几乎在任何别的地方，对于穷人的公共责任都在缩小。随着穷人在城市集中的情况加剧（他们都是远离村里支持的移民和陌生人），随着社会关系经济化的进展，公共当局减少穷人救济支出的冲动更加强烈。地方当局有时候以非常快的速度提高申请救济的门槛，对公共资金实行更加严格的限制，对穷人的行为控制也更加严格。一个早期的、被大量模仿的考察穷人的程序出现在1853年德国莱茵河地区的工业城市埃尔伯费尔德（Elberfeld）。从前经济化的尝试失败后，埃尔伯费尔德市当局决定把城市济贫基金分配委托给150位不拿报酬的受人尊敬的市民，每个人负责关注自己所在社区的穷人救济问题。后来它被称为埃尔伯费尔德体系，因着降低救济成本的名声，它于1870年代和1880年代在德国迅速传播开来。柏林一个地方就拥有二千多名不拿报酬的“荣誉”济贫者，他们会定期家访。[409]
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这个体系又在“慈善组织”的旗帜下从德国传到英国和美国。第一家慈善组织协会1869年在伦敦成立，其美国分部由伦敦总部一个从前的志愿者1877年在布法罗创立。招募妇女而不是男人作为穷人的“友好使者”，美国和英国慈善组织的员工与德国不一样，他们不属于公共机构，也不分发公共救济金。他们认为自己的职责是通过在（多愁善感的）给予者和（或许没有资格的）接受者之间建立严格审查的体系，来控制和规范私人慈善活动。但是，慈善组织项目的第二个要点有公共性和政治性：把公共当局从以家庭为主的“院外”穷人救济中彻底排除出去。
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慈善改革者把公共穷人救济限制在济贫院居民的运动，不管在英国还是在美国都没有完全成功。在英国，上年纪的穷人仍然是济贫法委员会同情的重要对象。但是其结果还是引人注目的。在1870年到1878年，英格兰和威尔士接受公共穷人救济者的比例减少了三分之一以上，几乎所有的减少都来自“院外”公共救济的削减。在美国，“科学慈善”的鼓吹者在很多方面取得成功，减少了院外救济的开支。在1870年，布鲁克林市给予38,170个人以家庭为基础的救济；在1880年，一个都没有。到1879年费城也是一个也没有。在1900年人口超过二十万的21个美国城市中，慈善组织协会领袖自豪地报告说，十个城市“实际上没有给予公共救济”，两个给予“非常少”的救济。[410]
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更加慷慨的公共义务保留区仍然存在，尽管或许是阵发性的。在1890年代萧条时期，美国城市官员在特别的私募救济金广告中合作，在冬天开放警察局让无家可归者栖身，或者通过紧急公共工程项目努力缩减失业人数（这比较少）。在都市政治模式还没有落入慈善改革者运动中的地方，城市仍然从公共资金中为小部分穷人分发燃料和食物。[411]
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但是由于新思想如此关注公共机构效率和私人的道德败坏，公共同情和义务的古老传统显然在逐步瓦解中。慈善组织协会的核心思想是：不明智的慷慨解囊只能刺激更多的要求；这也是多数进步人士相信的原则。韦伯夫妇也相信，虽然没有明说。他们坚信在对待贫穷这个问题上“道德因素是最重要的议题”，“不加区分、没有条件、无偿的慷慨救济造成穷人性格上的道德败坏和个人努力的松弛”。[412]在进行救济工作时需要限制和审查。为了确保穷人不认为救济是理所当然的，许多国家规定接受公共救济的条件是放弃投票权。穷人并非没有得到慷慨的济贫法委员会、紧急救济委员会，或者地方社会主义者多数（如在1896年后的法国）的同情，但是对于多数中产阶级社会改革者，包括那些摸索新型社会政策的人士来说，穷人是遥远国家的公民，从社会上和心理上都与跨越大西洋的进步人士心中的国家相距甚远。
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因而一点都不令人意外的是，进步人士的想象力常常集中在把穷人孤立起来的计划上，把他们赶出来，送到更好的、更严格控制的环境中接受改造，城市也可以摆脱让人难堪的景象。查尔斯·布思《伦敦居民的生活和劳动》第一卷中有一段非常著名，紧接在他估计城市穷人的规模和性格的首次统计学尝试之后。在布思看来，问题的核心不是伦敦阶级结构底层的流浪者或者半犯罪分子（他称为A阶级），他认为有效的减少布施的方法将会消灭他们。关键问题也不是工作的穷人（C阶级），虽然工资很少，但工作比较固定。而这两者之间的阶级，即从来没有固定工作的伦敦多余劳动力储备才是问题所在。布思建议，为什么不把伦敦东部人口的11%（布思的计算）全部集中起来作为国家的监护对象，以家庭为单位运送到土地和生活必需品便宜的地方，在隔离起来的经济体内工作，就像巨大的、多样化的穷人农场？布思承认这是“社会主义”，虽然在理论上并不比英国济贫法更有社会主义特征。“在照顾无能力者的生活时，国家社会主义是合适的方式。”B阶级中的出类拔萃者将出人头地，剩下的人将被城市排除掉，就像人们排干沼泽地，用人工堤坝和运河进行的垦荒工程。[413]
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布思的纸上规划（他很快就放弃了）非常时髦，足以让人采取实际措施。在德国，对乞丐和“怕工作”的人的压制非常严厉，社会改革者建立了一个由二十多个志愿的农村劳动聚居区组成的网络，专门用来孤立和改造穷人。荷兰也有自愿性和惩罚性劳动农场网络，虽然没有在消除都市贫穷方面取得什么进展，却吸收了村子里的部分穷人到严格监督的农场劳动，（坚持到底的人）还可以居住在得到资助的住宅。[414]在自己特色的大吹大擂下，救世军把类似项目带到了英国，在这里，把城市穷人送到乡下的想法和帝国把他们殖民到世界各地的思想结合起来。在1903年到1905年失业危机最严重的时候，连英国左派也考虑过劳工殖民地的想法。威廉·贝特丽丝记得，为失业者服务的伦敦中心团体的“野蛮年轻人”乔治·兰斯伯里，以教士的热忱敦促成立农村劳工殖民地——他还曾经帮助颠覆了对伦敦东部一个主要工人居住区“院外救济”的法律限制。韦伯夫妇1909年对于国家管理的失业保险这一热议项目感到怀疑，曾经提出布思建议的版本来回应：系统设计进行行为改造的劳工殖民地，用来吸收城市中的多余劳动力。[415]
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政治上的模糊性绝非劳工殖民地思想的最不重要的资产。兰斯伯里想象失业者的劳工殖民地是合作社会生活新形式的萌芽。韦伯夫妇的反乌托邦想象则指向纪律，通过斯巴达式的劳动、体操、训练、戒绝饮酒、粗茶淡饭、技术教育达到目的。离兰斯伯里最远的一个极端是最大的劳工殖民地——比利时的梅尔克斯普拉斯（Merxplas）劳改营。这是国家罪犯流放地，1910年里面有五千多乞丐、流浪汉和轻微犯罪的人，在比利时北部三千英亩土地上有工作车间、农场、像部队一样严格的宿舍。这里像其他地方一样，必须工作却没有救赎的希望。到了1910年，梅尔克斯普拉斯当局已经认定进入到这里的人没有改造好的可能性，把政策变成了简单的隔离。远离酒精和女人（这里和其他地方一样，劳动营居住者大部分是男人），也没有了软心肠的施舍者帮助或者税收支持的公共救济，没有了人口再生产的机会，所以贫穷流浪汉就慢慢消失了。梅尔克斯普拉斯是个极端的例子。但是给予所有劳工殖民地项目影响力的是孤立穷人的逻辑：为了防疫、为了环境和行为改造，或者为了政治复兴。[416]
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美国进步人士对这些思潮的欢迎程度和欧洲同行一样。哈佛大学社会问题的先驱老师弗朗西斯·皮博迪研究了荷兰和德国1890年代的劳动营并大力赞扬。约翰·格雷厄姆·布鲁克斯也是如此。皮博迪在1894年承认荷兰劳动营的原则是“社会主义”，但它是“远远超过熟悉的社会主义讨论”的东西，不是向国家提出要求的社会主义，而是国家对个人提出要求：“以某种程度或者方式，通过自己的头脑或双手或两者的结合为国家福利做贡献。”皮博迪说如果国家劳工殖民地是“社会主义，我们就最充分地利用它吧。它也是文明稳定的希望和司法慈善的秘密”。[417]
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实际上，在美国最接近实现穷人殖民地思想的人是改革派社会主义者和律师埃德蒙德·凯利。1906年英国流浪问题委员会关于欧洲大陆劳动营的报告，让凯利对把流浪乞讨的穷人隔离起来的想法产生了浓厚兴趣。他访问过梅尔克斯普拉斯，但是真正给他启发的是比较小的瑞士劳动农场。因为得到阿尔弗雷德·E.史密斯和慈善改革协会的支持，他在1911年纽约州议会上成功推动了根据瑞士模式建立劳改农场的法案。由于得不到州里拨款，凯利为流浪穷人设立的劳动农场工程没有实现。但是就连简·亚当斯在1913年也肯定劳动农场“和其他形式的慈善活动发展是一致的”，是失业问题的严肃解决方案的一部分。[418]
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穷人是另外一个国家，在某种程度上是社会改革者想象中的外来者。社会政治不是从他们开始的。即使最终归结为社会保险的思想辩论也不是从考虑穷人情况开始的。辩论中的关键阶级是工人阶级，是靠脆弱的经济线索悬在布思所说的贫困线以上的人。正如进步人士看到的，他们的任务不是要消除贫困，而是减少那些在贫困线边缘的人因为命运不济跌入贫困深渊的可能性。社会保险（一开始被称为工人保险）是专门为工人阶级准备的，济贫院、劳工殖民地、中产阶级友好访问者才是为穷人国家准备的。
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贫困问题政策集中在救济的有效管理上。社会保险思想的核心是不同的、全新的现代概念：风险。它把难以捉摸的命运变化可能性分摊到更大的公共群体上去。社会保险不是隔离的项目，就像它努力为之弥补裂缝和伤害的市场社会一样，社会保险的关键是共谋关系和相互依赖性。
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针对劳动风险的保险从一开始并不是国家的发明，而是工人自己创造出来的。在整个北大西洋经济体内，煤矿和工厂工人、商店店员、酒店店员、街坊邻居联合起来相互支持，以对付工资劳动的经济风险。疾病、事故、失业、年老体衰或者挣工资者的死亡：这些是劳动力市场上工人最主要的风险，当时没有病假工资、事故赔偿、养老金，对多数工人来说也没有起码的工作安全感。他们的恐惧在于，其中任何一种情况都可能像剪断线头一样突然结束家庭的收入来源。这些人生过程中难以预料的、可怕的灾难对于挣工资者而言，就像火灾风险对于没有参加保险的商人一样。难怪工人们竭力通过互助组和共同基金的方式减少可能的风险损失。
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