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大西洋的跨越：进步时代的社会政治 利益领域
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在美国，人们对于外国在减轻劳工风险方面的实验从来不缺乏兴趣。对工人的保护性立法就是特别说明问题的例子。美国人已经借鉴了英国人的许多这类措施，相当数量的现行法律已经可以在美国法律书中找到，虽然有些只是象征性的，根本没有得到实际执行。但是，随着1890年代欧洲劳工保护立法的风起云涌，美国却跟不上人家的步伐了。在这点上，熟悉北大西洋经济体两岸情况的人们的思想是共同的。法国1892年和1900年通过了主要的工厂新立法，德国在1891年俾斯麦下台之前，英国在1901年采用新立法。比较而言，阿瑟·莎德威尔在1903年认为美国人几乎就没有有效的工厂立法体系。约翰·格雷厄姆·布鲁克斯同年附和了这个观点，指出：“在一流国家行列中，没有哪个国家在这方面的立法比美国还弱。”地域上的参差不齐和执行上的效果不佳，工厂立法只是政党吸引工人阶级选票的诱饵，但是对于了解欧洲发生的事情的人来说，世纪之交美国工人阶级的生活好像根本没有得到保护性立法的关照。[453]
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作为大西洋进步纽带中的主要压力团体之一，美国劳工立法协会（AALL）在这种立法滞后的特殊形势中确定了它的基础。该机构的母体国际劳工立法协会，由呼吁统一的劳动保护法律的法国、比利时、德国著名社会经济学家在1900年成立。最初的两个项目是限制工厂女工上夜班和消除工业中的磷毒害。1901年，成立了一个德国分支机构“社会改革协会”，古斯塔夫·施穆勒、阿道夫·瓦格纳、路约·布伦坦诺在发起倡议书上签名。不久，法国、英国也出现了类似的全国性机构，在日内瓦还建立了机构总部。
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1905年，施穆勒从前的两个学生，耶鲁大学的亨利·法纳姆和纽约劳工统计局的阿德纳·F.韦伯，利用美国经济学家协会年会之机组织了国际劳工立法协会的美国分部。理查德·T.伊利当选为该组织的主席，约翰·R.康芒斯当选为首任执行秘书。从一开始，美国劳工立法协会的成员都是受德国影响的进步经济学家。该协会认为自己最初的工作“主要是教育性的”：首先是国际劳工立法协会刊物《公报》英文版的传播。执行委员会称之为名副其实的“进步立法手册”，这种立法中的有些内容“远远超过我们这个国家已经做的，因而应该受到广泛关注”。当美国劳工立法协会开始积极的议会游说行动时，它的第一场战役，即磷头火柴工业更严格的安全标准，直接脱胎于落后形势的政治和国际劳工立法协会的先例。[454]
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与美国劳工立法协会的教授们争取更严格的工厂立法相比，政治性更强、在当时效果更好的是围绕在全国消费者联盟弗洛伦斯·凯利身边的一帮女性。消费者联盟也是从欧洲引进的舶来品，不过美国旁支很快在影响上超过了伦敦母体。美国联盟最初的成立是作为纽约市妇女的一种温和抵制协会，她们对于百货商店女性员工低廉的工资和长时间的工作感到震惊。弗洛伦斯·凯利在1899年担任执行秘书后，该联盟已经扩大范围，通过给达到工资、工作时间和安全等标准的商店的产品贴上“白色标记”，成长为在女性内衣行业提高劳动标准的运动。该联盟的荣誉职位大量吸收了有德国学术背景的名流：如约翰·格雷厄姆·布鲁克斯、理查德·伊利、萨缪尔·林塞、亨利·亚当斯、查尔斯·亨德森、塞利格曼等人。但是它的组织力量主要是妇女：国际妇女界的著名人物莫德·内森、格林威治馆的玛丽·金斯伯里·西姆柯维奇、鲍林娜和约瑟芬·戈德马克这两姐妹，以及弗洛伦斯·凯利。[455]
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在离开芝加哥到纽约之前，凯利作为伊利诺斯州第一任工厂检查员已经跟立法者和法院交过手了，她帮助把联盟的消费者压力策略转变为政治行动。到了1902年，该联盟已经派生出单独的推动童工问题讨论的游说团体，林塞是其第一位执行秘书。招募戈德马克的姐夫路易斯·布兰代斯加盟，该联盟采取精心组织的法律辩护行动，支持在国家法律立场上限制女性工人的最高工作时间。[456]
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和美国劳工立法协会不同，全国消费者联盟并没有突出国际上的联系。该联盟的主要修辞手段是揭露和“扒粪”。其调查者把鼻子伸向空气不流通的血汗工厂、充斥蒸汽的洗衣房、罐头食品厂、街道摊贩。她们收集关于女性工资、预算、卫生、就业、生活标准等方面的大量数据。但是联盟的国际意识也决不是看不见的。和传统的跨越大西洋进步纽带相反，该联盟很快在欧洲发展姊妹组织，到1910年已经在法国、比利时、德国、瑞士出现了类似机构。[457]
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该联盟国际触觉的更惊人的标志，可以从约瑟芬·戈德马克指示下联盟为劳动时间案件而准备的“社会学”辩护状中发现。很难说有任何现代意义上的“社会学”含义，这些辩护状没有列举清楚的实验证据，也没有非常连贯的观点。泄露它们内容的是长长的标题：“作为限制女性工作时间的立法基础的世界经验”。从1908年穆勒诉俄勒冈州案辩护状的一百页补充材料扩增到1915年附在邦廷诉俄勒冈案辩护状后的一千页材料，规模的增加等于是对世界上卫生、疲劳、工作时间立法文献的大搜罗，就好像国际银行的大型档案柜中的内容已经被整体倾倒进法律争论中。[458]
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在凯利本人最终认为最根本的立法，也就是最低工资立法上，联盟的国际借鉴是直接的、毫不掩饰的。澳大利亚对最低工资立法实验的消息通过不同的渠道传到美国。有些人是听到美国劳工局的特别报告，还有的人如约翰·瑞恩是通过社会天主教团体，或者通过澳大利亚记者爱丽丝·亨利获得的。亨利1906年到美国进行女性众多问题演讲旅行，后来作为全国妇女工会联盟的编辑和澳大利亚劳工实验专家留了下来。[459]凯利自己在1908年日内瓦国际消费者联盟大会上接受了这个观点。当时来自英国的全国反血汗工厂联盟的代表在与会者中积极宣传这个措施，他们差一点在议会中取得胜利，要把澳大利亚模式的最低工资法案在1909年引入英国。[460]
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消费者联盟成员在第二年起草的最低工资法案，没有像1938年后美国立法机关那样确定统一的最低工资。相反，忠实于澳大利亚和英国的先例，它授权在被怀疑所开工资低于生存和健康最低需要的“血汗工厂”成立特别工资委员会。每个工资委员会的任务就是对目标行业的工资、利润、劳工问题等进行系统调查，如果得出结论有必要加以纠正，它可以设定合法的最低工资标准。凯利被法案中系统提取工人证言的条款所吸引，认为它不仅是经济上的安全保证，而且是工人行业代表的萌芽形式。
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在争取提高工资和工厂管理立法方面这些相互联系的活动，其积累性影响是巨大的。消费者联盟在1908年穆勒诉俄勒冈州案的胜利为限制女性挣工资者劳动时间开辟了立法道路。从那时到美国进入第一次世界大战前，39个州实施了女性工作时间立法，其中19个州是第一次。同一时期通过的童工新法案累计更多，1911年一年就有30个，以1916年联邦童工法案的通过达到高潮。最低工资法案运动遭遇法院更多可怕的抵抗，虽然消费者联盟的辩护状里有澳大利亚和英国的很多数据。但是9个州在1912年和1913年已经匆匆签署联盟所拟法案的变体。[461]
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在美国和在欧洲一样，劳工保护立法的运动是各种努力的奇怪组合，一方面要消除工作场所某些最危险的风险，另一方面是让危险留在那里，确保只有成年男性会遭遇它们。劳工保护立法运动一开始，女性和童工属于单独的、特别需要照顾的类别就一直是核心观点。但是在欧洲男人也被渐渐吸收进入专门为保护女性工人设立的帐篷，而在美国，性别造成宪法上的可怕症结。和英国、澳大利亚的先例不同，美国最低工资法案把成年男人全部排除在外，这就是个明显的例子，也让凯利非常不满。[462]联盟在试图把劳动时间的先例运用推广到女性工人之外时遭遇同样的困难。把一切曲解为妇女和儿童的特殊脆弱性，以及她们在治安力量保护下的特殊要求，宪法政治把性别置于美国劳工保护立法的核心。
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在模仿欧洲先例时类似的女性化倾向，体现在另外一个政策手段向美国转移的过程中：对无过错穷人的公共救济。在进入新世纪后不久，养老金问题在美国得到认真的讨论，可以说是对英国上年纪穷人救济问题辩论的回应，但当时没有任何迹象显示会有女性化的结果。美国争取养老金的运动像在英国一样，从劳工运动中获得最强大支持。慈善团体则是激烈反对，因为他们认为不需要个案审查和管理的、没有差异的养老金有严重的误导作用。养老金建议在1915年马萨诸塞州的六七个城市进行投票后，得到绝大多数人的赞成；在劳伦斯磨坊城和布罗克顿制鞋厂工人中间，赞成和反对的比率是4
:1。但是在官方委员会中，这个观点很少取得任何进展。[463]
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在上年纪穷人养老金辩论中，有人提到内战老兵养老金的前车之鉴。正如塞达·斯科波尔重新强调的，把鼻子伸入国会政治帐篷中的骆驼很快威胁要用整个身子占满帐篷，内战老兵养老金的先例在20世纪初期绝对没有好名声。本来是救济北方军队受伤士兵的相对微小的残疾补贴，在1890年后开放给几乎所有在世的老兵，所需费用是当时军队数量庞大的德国军队补贴系统费用的十倍那么多。[464]
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但是讨论老年贫困救济问题的国家委员会中，多数提出的是他们觉得更严峻的反对意见而不是内战老兵补贴的先例。更加重要的是：超越宪法中“公共目的”原则而给予所有贫穷老人救济的法律困难（弗兰克·古德诺认为这是个有风险的问题，正如1920年代宾夕法尼亚法院所显示的）、融资机制，以及最重要的，如果救济的到来不让人产生一丁点儿的难为情（即便是针对老年人的救济），它可能对穷人道德感产生的“危害”。直到1917年，因为劳合·乔治和锡德尼·韦伯言论的广泛传播，一个重要的国家委员会（马萨诸塞州针对这个问题的第三个委员会）才确认了不交费的养老金原则，但是仍无法就筹集资金的公平合理方式达成一致意见。1910年马萨诸塞老龄委员会就排斥这个建议，认为它“不明智”或者“非美国化”，是对个人主动性的打击，会“直接打击社会进步的主要动力”。只是到了1920年代，国家才开始谨慎地把个别上年纪的穷人放在领取公共养老金的名单中（数量增加是在1929年经济崩溃后）。[465]
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在美国，无过错性被确定在其他地方：不是老年的贫困，而是守寡母亲的贫困。在美国争取养老金的运动陷入政治停滞的同时，从严厉的济贫法中挑选最配享受救济的穷人这一想法的母性版本开始在美国各州法案中盛行。后来所说的“母亲津贴”运动关注的是寡妇的经济困境，正如斯科波尔和其他人揭示的，这也依靠了中产阶级进步女性的政治力量。结果州法案授权县政府建立单独的、不贬损人格的特殊救济，为通过经济和道德测试的带孩子寡妇或者弃妇提供救济。由于女性团体的强力游说，除了九个州以外，各州都在1911年到1919年把母亲津贴纳入其法案中。[466]尽管地方当局维持的项目远远不能满足需要，而且办事拖拉，存在公然的种族歧视，法案还是帮助设立了无过错穷人救济的这个特殊类别。在法国，对于人口减少的担心让母性主义社会政策具有赢得公民支持的政治意义，而美国则不同，母亲津贴运动的主导性语言是感情和女性的柔弱。这些法规以母性责任和家庭完整的语言为基调，至少在当时拥有足够强大的文化逻辑来驳斥自力更生的论点。母亲津贴法案用英国政策制订者刚刚开始认真讨论的术语，确认妇女生命历程的特别经济风险。到了第一次世界大战时，英国女权主义领袖已经在积极努力把美国的母亲津贴法案的原则引进到英国社会法案中。[467]
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在所有这些方式中，当时关于工资、风险、福利的辩论潮流席卷美国。偶尔回流到欧洲去影响那里的社会政策发展，结果，这些潮流都留下了广泛的立法踪迹。工厂立法、最低工资法案、无过错穷人救济等全部被吸收到美国政治中——尽管遭到性别界限的阻碍。更艰巨的问题是社会保险。
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在这个话题上也很快出现了对知识的需求。1880年代和1890年代作为美国劳工专员，经常代表美国出席工人福利国际会议的卡罗尔·D.莱特组织了第一次调查。在1891年，他委托已经成为资深欧洲调查者的约翰·格雷厄姆·布鲁克斯收集德国强制性社会保险的特别报告资料。欧洲范围的工人保险报告在1898年由莱特的手下威廉·F.威洛比完成。一个调查小组在莱特继任者的领导下在欧洲和美国展开调查，收集工人保险方面的更全面的资料，这次调查搜集了三大卷的法规和数据。[468]
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但是首批报告的作者回来后没有提供德国式强制保险的情况资料。布鲁克斯非常谨慎地在德国关于安全及工人健康方面的成就和最近不得人心的老年保险法案之间保持平衡，没有提出推荐意见。威洛比特别欣赏在法国看到的东西。法国互助会及其征募地方名流和公共补贴等因为外国味道太浓无法被推荐到美国来模仿，但是在威洛比看来，国家老年保险银行是个有用和可以进口的手段。这种思想的变体在1905年人寿保险公司丑闻后获得路易斯·布兰代斯等人的认可。经过几年的争论，威斯康星进步人士在1911年建立了州人寿保险基金，因为没有代理人和广告，该基金的购买者并不多。[469]
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但强制性保险就完全不同了。没有强制性，社会保险的原则就无法实现。而如果有强制性，对于在早期政策辩论中表现活跃的许多美国人来说，该项目在政治上就是不可接受的。威洛比认为强制性社会保险建立在“美国人觉得奇怪的国家行动原则”上，根本不值一提。法纳姆坚持认为劳工保护法案与公然的经济重新分配措施之间存在根本区别，他断定后者包括强制性社会保险在内。精英的美国工业委员会把整个劳资关系领域作为其管辖范围，他们在1898年到1902年根本就没有讨论过这个问题。[470]
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具有讽刺性的是，在美国倾向于德国模式社会保险的分散呼声中，最响亮的声音来自社会主义者。1908年末期，当明尼苏达州雇工赔偿委员会主席给劳工组织领袖写信征求工人保险方面的信息，是社会党的尤金·德布斯引导他了解标准的德国著作。社会党的全国政纲在1900年成立以来就已经包括社会保险的要点。在1916年，虽然进步党到那时已经偷走了社会主义者的社会保险议题，但迫使议会第一次听证关于失业、疾病和养老保险的全国性项目的人，还是下东区的社会主义者议员麦耶·伦敦。很难逃脱历史性的讽刺：社会保险——俾斯麦在1880年代为反对社会主义者项目而缔造的这个最大成就，尽管其中的工资扣款仍然在欧洲挣工资者中引起巨大争议，它在美国被重新修改后却成为社会主义者提出来的要求。[471]
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社会主义者对社会保险的借鉴中，最著名的人物是由医生转行为统计学家的伊萨克·鲁宾诺。一位在1893年被迫离开俄国的富裕纺织品商人的儿子，鲁宾诺1890年代末期作为年轻医生了解到纽约下东区的苦难。行医一两年后，他听了塞利格曼关于德国强制性工人保险的演讲，受到启发。实际上，在接下来的20年里，鲁宾诺的激情一直集中在保险事业上。在1904年到1919年，他作为政府和保险公司的统计学家谋生，树立起了美国强制性社会保险方面最博学专家的名声。他与其他人共同指导了劳工局1908年到1911年对欧洲社会保险的详细研究，撰写了在新政前出版的关于社会保险的最重要著作，作为美国医药协会（AMA）社会保险委员会的秘书促成了美国医药协会1916—1917年对国家健康保险的短暂开放，还曾担任加利福尼亚社会保险委员会首席专家顾问，该委员会争取州健康保险的运动在1920年前的所有社会保险努力中是最接近成功的一次。[472]
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鲁宾诺一直是社会主义者，对社会主义者内部争斗的政治有讽刺意味的是，他还是简单改革主义的犀利批评家。在其他人常常只把社会保险包装成为强制性储蓄的复杂机制时，鲁宾诺没有刻意否认收入再分配的因素。“否认社会保险是阶级立法是没用的”，它是为挣工资者面临特别灾难时提供的“社会保障”，是“为工人未来无法避免的贫困而提供的社会补贴”，是由有能力通过私人手段对付自己风险的那部分社会成员给予社会中更多没有这种能力者的资助。[473]
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与这样一个自俾斯麦时期就存在不协调同盟者的领域颇为相称的是，学术圈子内相当于鲁宾诺的人物属于完全不同的类型。查尔斯·R.亨德森担任浸礼会牧师将近20年后才在1892年进入洛克菲勒的新芝加哥大学作为牧师，（碰巧）成为教会社会学的教授。亨德森在来到芝加哥之前拥有慈善组织协会关于贫穷的正统观点，但是活跃的头脑和永不停歇的社会改良主义将使他远远偏离当初的起点，他对改良主义毫不害羞、不知疲惫的劲头让大学同事都有些发怵。从1890年代后期到他1915年去世期间，他曾经担任过国际监狱改革协会主席、美国慈善和矫治会议主席、芝加哥联合慈善协会主席、芝加哥犯罪调查委员会成员、市长失业问题委员会秘书等，一直精力充沛地积极收集欧洲改革的思想观点。[474]
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1890年代中期在德国完成博士学位的一年期间，亨德森接触到了德国社会经济学。他很快就肯定，“德国人在他们所说的‘社会政治’方面远远走在我们前面，这个词美国人理解起来都很困难”。社会保险不过是社会政治这一绞棉纱中的一根线而已，到了1906年，亨德森已经开始积极追求它了。应德意志帝国保险公司的请求，他写了美国工人自愿保险的早期报告。他根据德国旅行经历，报道了穷人救济的方法、儿童福利，以及最重要的社会保险。和鲁宾诺不同，亨德森不是马克思主义者，换一个环境，他或许可能成为社会连带主义者或讲坛社会主义者。他的社会保险观点集中在“合作”和“国家团结”，而不是鲁宾诺的阶级正义上。把两人统一起来的是某种社会理想主义、永不停息的深刻思想和德国。[475]
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