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政治学通识 [:1703290437]
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6.3 政府形式：议会制、总统制与半总统制
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政治机构有职能和层级的划分，政治制度也可以区分为不同的层次。对一个国家来说，有四个主要层次的政治制度。第一，是政府形式。对民主国家来说，狭义的政府形式通常是指议会制、总统制与半总统制。第二，选举制度。民主政体的主要选举制度包括多数决定制、比例代表制与混合制等。第三，政党体制。民主政体的政党体制主要包括两党制与多党制，也包括一党独大制，多党制还可以区分为温和多党制与极化多党制。政党体制对整个政治生活的影响通常是重大的。第四，央地关系。两种常见的制度安排是联邦制和单一制，当然还有两者之间的混合形式。与联邦制和单一制这样的制度标签相比，更重要的是中央与地方之间实际的分权安排。
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先介绍政府形式。狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。那么，三种政府形式的差异是什么？是否存在某种最佳的政府形式？或者说，何种政府形式最适合某个特定的社会？这些都是重要问题。在现实世界中，不同的政府形式既有成功的例子，又有失败的例子。总统制国家的典型是美国，议会制国家的典型是英国，半总统制国家的典型是法国。这三个国家尽管政府形式不同，但整体的政治和治理状况都比较好。但也有相反的例子。比如，大家可以看到拉丁美洲曾出现过很多总统制政体失败的案例，还可以看到其他地区议会制民主运转不灵的情形，半总统制也在一些国家引发过剧烈的冲突。为了比较三种政府形式的优劣，先要弄清楚它们各自的特点。
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首先来看总统制。在总统制条件下，选民选举立法机构，即一院制或两院制国会；同时选举总统，民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。总统制的主要特征是：
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第一，行政机关和立法机关均由民选产生，民选总统是政府首脑。
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第二，总统任期与国会任期固定，彼此互不统属，互相均不能推翻对方。
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第三，总统任命与指导内阁，并具有宪法承认的部分立法权。
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总统制的政治结构可以参见图6.1。这张图简略地表示了总统制的主要特征。
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图6.1 总统制的政治结构
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资料来源：罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，北京：中国人民大学出版社2007年版，第381页，图15-1。
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再来看议会制。议会制下，选民选举议员组成一院制或两院制立法机构，然后由立法机构（通常是下院或众议院）选举或任免首相及内阁。纯粹的议会制的主要特征是：
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第一，立法机关由民选产生。
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第二，由首相（或总理）与内阁成员构成的行政机关来自于立法机关。
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第三，立法机关多数通过“不信任投票”可以罢免行政机关。
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议会制的主要结构参见图6.2。这张图简略地表示了议会制的主要特征。在该图中，首相或总理在形式上是由国家元首（国王或总统）任命的，但这是礼仪性的。
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图6.2 议会制的政治结构
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资料来源：罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，北京：中国人民大学出版社2007年版，第384页，图15-2。
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简要介绍总统制和议会制的政治结构后，一个有趣的问题随之而来：美国总统与英国首相，谁的政治权力更大？谁更有政治权威？有人认为，美国总统的政治权力更大。理由是总统由选民选举产生、直接对选民负责，来自于全民的授权，具有很高的合法性。但是，这种看法存有争议。从具体的权力行使过程看，总统制下的总统时时受到立法机构的制约。在议会制下，行政机关（内阁）与立法机关是高度融合的，英国首相通常由议会多数党领袖出任。这样，首相想要通过某项预算、法案或重要决定时面对的阻力反而会更小。因而，首相的政治权力与政治权威反而可能更大。相反，在总统制下，总统的预算、法案和重要决定如何能通过立法机构的批准，这是一个巨大的挑战。比如，2013年美国总统奥巴马就在两个问题上面临压力：一是医疗改革法案，二是预算与公债上限法案。所以，总统与国会之间可能会产生紧张的政治对抗关系。当然，在美国，总统所在的政党同时控制国会参议院和众议院多数席位时，总统的政治权力就会非常巨大。但是，这种情形并不经常发生。
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最后来看半总统制。半总统制下，选民同时要选举立法机构和总统，总统任命总理及各部部长，但总统任命总理时必须要得到立法机构半数以上的支持。半总统制的主要特征是：
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第一，总统与立法机构均由民选产生。
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第二，总统拥有巨大的宪法权威，可以任免首相（或总理）与内阁。
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第四，首相（或总理）与内阁必须要得到立法机关多数的信任。