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13.4 公共部门治理
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与私人部门相比，公共部门治理至少同等重要。如果暂且接受经济人假设，那么公共部门的治理应该基于何种规则呢？在现代政治中，公共部门存在着三种主要角色：政治家、官员和选民。政治家和官员被视为公共服务的供应者，而选民被视为公共服务的需求者。按照经济人假设，从政治家、官员（两者可以统称为官员）到选民都被视为经济人，都是自利的、理性计算的和追求效用最大化的。这里隐含的一个假设是：一个人不会因为成为政治家或公务员就变得高尚起来，而过去国内一般认为政治家或公务员更高尚一些，至少经济学家们会认为这是一种错觉。
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基于这种微观基础，公共部门治理的基本规则应该是什么呢？很多人都听说过“公地悲剧”。经济学家们假设，只要存在公地，就容易出现公地的悲剧。比如，在一个草原上，如果每个牧场都是私人所有，每个牧场主大概都会考虑：自己牧场的规模有多大，长草量如何，适合饲养多少头牲畜。如果养得过少，牧场就没有充分利用；如果养得过多，牧场就会因为过度放牧而出现退化。所以，这一决策是他经过理性计算做出的。但是，如果众多私人牧场中间还有一大片公共牧场，情况就不是这样了。公共牧场意味着任何私人牧场主都可以在上面自由放牧。这样，每个私人牧场主都会优先在公共牧场放牧，结果是公共牧场的草很快就被吃得干干净净。由于过度放牧，公共牧场很快就会发生退化，第二年的牧草量可能也会减少。这就是“公地悲剧”的一例。再比如，现在太平洋的大型鱼类被捕捞过度了。为什么会这样？人类目前只有国别政府，没有全球政府，而太平洋大部分都是公海。这又是“公地悲剧”的一例。尽管现在有一些国际性的海洋组织和渔业组织在居间协调，但成效并不显著。
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那么，如何让公共部门治理更为有效呢？首先，如果政治家和官员都是经济人，公共部门的资源和权力就不应该由少数人控制，而应该由多数人控制。倘若少数人可以决定公共部门的资源和权力，考虑到他们都是经济人，在没有明确规则的约束下，他们都倾向于追求自身利益的最大化，可能置整个政治共同体利益于不顾。要知道，政治家和官员不会天然地服务于公众的利益。一个政治家是否服务于政治共同体的利益，取决于能否设计出一整套官员与公民之间“激励相容”（incentive compability）的制度安排。从人类已有的经验来看，选举就是这样一种制度安排。当多数人掌握选票并能决定少数处于公共政治职位上的人去留时，政治家就不得不考虑多数人的政治偏好与利益诉求。在这种制度安排下，政治家只有为公众服务、追求政治共同体利益的最大化、迎合多数选民的政治偏好，他才有机会赢得选票和职位。如果没有选举制度和投票机制，少数人控制公共部门资源和权力之后，几乎注定不会考虑多数人的利益。所以，公共部门的资源和权力应该控制在多数人手中，基本制度安排应该是让多数人通过政治参与、以投票方式来决定应该由哪些人来掌管公共部门。
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其次，如果政治家和官员都是经济人，公共部门的职位是否要有竞争呢？如果说市场竞争对改善经济绩效是有利的，那么政治竞争的好处也是显而易见的。倘若没有政治竞争，某些特定的少数人就会一直执掌政治权力与控制公共资源，他们可能根本不会顾及多数人的利益和诉求。凡是缺乏政治竞争的地方，某些特定的少数人组成的权力集团就会控制政治权力和公共资源，多数人的政治偏好可能会被搁置。在不少国家，至今仍然能看到这种情形。政治竞争还关系到公共政策优化。不同的政治家可以提供不同的、互相竞争的政策方案。多数人可以基于理性判断这些方案的优劣，这样就更有机会得到一个较好的政策方案。当然，政治竞争离不开自由表达与信息传播。所以，言论自由和媒体自由也是公共部门治理有效性的重要方面。
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除了上述两条规则，公共部门的有效治理还需要何种条件呢？众所周知，任何社会都存在贫富分化，所有社会都是富人相对较少而穷人相对较多。这样，如果有选举竞争，不排除有人会提出重新分配财产的政治纲领。比如，有候选人提出这样的政策主张：对最富有的10%的人征收高额财产税和所得税，然后把这部分收入用于补贴较贫穷的70%选民。由于这位候选人的施政纲领迎合了多数普通选民的利益诉求，他当选的机会还比较大。但是，如果他当选后真的要这样干的话，可能会激起最富有的10%选民的剧烈反抗。这部分人通常是一个社会的精英阶层，他们通常不会认同这一政策方案。他们甚至不惜与同情工商阶层的军人联手，颠覆了这个对他们意味着重大财产风险的民选政体。实际上，这是很多发展中国家历史上曾经发生过的事情。当穷人要求重新分配财产时，富人不惜以发动军事政变来应对。
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上面的问题就涉及民主决策的范围和边界。现代政治的一项常识是：即便是民主决策，亦须限定其范围和边界。换句话说，不管你拥有多少比例的选民支持，有些事情是民主决策所不能做的，这样才能保证公共部门治理的有效性。实际上，这就涉及立宪政治或宪政原则。在这个问题上，宪政原则意味着，民主决策的范围和边界不能无限扩展，有些基本规则是民主决策亦不能逾越的。在现代民主政体下，宪政有两个重要功能：一方面，宪政是对政治权力和政府的一种约束，另一方面，宪政是对民主本身的一种约束。所以，立宪主义或宪政原则也是公共部门实现有效治理的必要条件。
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总之，公共部门治理的有效性取决于三条基本规则：一是多数人通过政治参与和投票控制公共部门的权力和资源；二是建立政治竞争的规则和机制；三是要确立政治权力与民主决策的范围与边界，亦即实施宪政原则。凡是公共治理有效的国家，几乎都践行着上述三条基本规则。
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从政治经济学视角理解公共部门治理，20世纪后半叶以来产生了不少经典的文献。前面已经提到，安东尼·唐斯是这一领域的开创者之一，他在《民主的经济理论》中把所有政治参与者都视为经济人，把政治视为一个交易过程。在政治市场上，政治家和政党通过提供不同的公共政策来竞争选民的选票，而选民通过投出选票来决定购买什么样的公共政策，由此形成一种政治市场的均衡。[3]詹姆斯·布坎南亦借鉴这种理论视角，系统地发展了在政治学研究中产生重大影响的公共选择理论，并因此而获得诺贝尔经济学奖。[4]总之，政治经济学为理解公共部门治理和政府行为提供了新的理论视角。
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13.5 激励结构与经济增长
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从蛋糕政治定律到私人与公共部门治理，都跟经济增长的政治条件有关。在美国经济学家、诺贝尔经济学奖得主罗伯特·卢卡斯看来，经济学最重要的问题就是“为什么有的国家富而有的国家穷”？这个问题试图探究的是经济增长的一般原因。
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农业社会的一项重要见解是：“土地是财富之父，劳动是财富之母。”这种一古老的经济增长理论认为，决定增长的主要是两个变量：土地和劳动。后来，随着工商业的兴起，资本的因素变得越来越重要。资本积累和储蓄被视为经济增长的主要源头。著名的哈罗德-多玛模型主张的就是这种理论：经济增长率取决于资本积累率。罗斯托也认为，经济起飞需要以一定的资本积累为前提。工业革命之后，土地不再被视为惟一重要的资源，煤矿、油田和金属矿产资源的重要性日益提高。这样，资源也被视为经济增长的重要原因。当然，相反的理论也存在，著名的资源诅咒（resource curse）理论即主张丰富的资源储量长期当中反而不利于经济增长。到了20世纪70年代，西奥多·W.舒尔茨在研究农业经济时发现，在资本投入不增加的情况下，农业生产率得到了有效的提高，于是他提出了一个新概念：人力资本，并把人力资本增加视为解释经济增长的主要变量。后来，以罗伯特·索洛为代表的学者通过对美国战后经济增长研究发现，技术和技术进步才是经济增长的源泉。由此，技术创新经济学成为解释经济增长一个重要流派。此外，很多人还听过一个著名观点，即强调文化因素对经济增长的重要性。马克斯·韦伯认为，对西欧和北美来说，新教伦理成为推动这些地区的经济增长和资本主义兴起的重要因素。强调文化因素的流派中后来又加入了社会资本的理论。从詹姆斯S.科尔曼到弗朗西斯·福山，无不强调社会资本对经济领域的生产性作用。新制度主义经济学则更重要制度在经济增长扮演的角色。道格拉斯·诺思把英国宪政革命视为工业革命的前提，因为宪政革命确立了稳定的产权规则。这一流派一般认为，有效的制度可以降低交易成本，从而有利于经济增长。循着新制度主义经济学的基本思路，北京大学傅军教授提出了解释经济增长的BMW模型，即财富（Wealth）增长取决于市场制度（Market）与官僚制度（Bureaucracy）。[5]
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那么，如何从政治经济学的视角去理解经济增长呢？这里可以再提供一个新的视角。一个国家的经济总量等于该国的人均产出与人口的乘积。在人口既定的条件下，一个国家的经济增长取决于每个人人均产出的增长。实际上，人均产出是真正衡量经济发展水平的标准。从政治经济学视角来看，每个人都身处一定的激励结构之中。正是激励结构决定了一个人行为的激励与约束机制。如果激励结构鼓励一个人提高产出，他大概倾向于提高产出；如果激励结构不鼓励提高产出，他大概不会去努力提高产出。
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比如，有两位智力、素质和能力相当的同学大学毕业后进入两家机构工作，甲同学进入A机构工作，乙同学进入B机构工作。甲同学待了三个月后发现，在该机构，所有重要事情都是机构一把手说了算，他每个季度都会调整管理层与员工的职位及薪水。甲同学的进一步观察发现，这位机构老大主要根据自己的主观印象和个人喜好来调整管理层与员工的职位及薪水。换句话说，只要他对谁印象好，谁就会在这个机构里得到更多的机会和资源。这样，如果甲同学足够“理性”，他会怎么做？他会把主要精力用于讨好这位老大。对甲同学来说，只要他不辞职，A机构的这种正式制度和非正式制度就构成了他的激励结构。相反，乙同学到B机构工作三个月后发现，这个机构的一把手尽管脾气不算很好，但是这位老大有一个明确的规则：只要谁的销量大，谁的职位及薪水就会往上走。如果你销售业绩表现突出，他就会不断地提拔你和给你加薪。至于其他方面的表现，则在其次。这样，如果乙同学足够“聪明”，他会怎么做？他会拼命去做销售，拿最好的销售业绩出来。
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不同的激励结构一旦确立以后，久而久之还会塑造整个机构的文化。上面的A机构会形成何种文化呢？大家都努力讨好上头的人，上下级慢慢也会变成这样一种关系。B机构会形成什么文化呢？很清楚，应该是一种讲求绩效的文化，大家都努力工作和拿业绩说话。有人认为组织文化很重要，但这个案例说明组织文化很有可能由激励结构塑造的。如果碰巧这两个公司从事的是相同行业，有一天两家公司开始竞争，估计谁更有可能胜出呢？显然，A公司是无法与B公司竞争的，因为A公司的激励结构就决定它不是一家有竞争力的公司。两者比较，也可以看出激励结构对一个组织兴衰的重要性。
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还可以继续问：如果一个组织要追求更好的绩效，应该给组织成员设定何种激励结构呢？不难发现，一种有效激励结构的关键特征是：当组织成员为组织创造更高绩效时，该成员本身也可以从这种高绩效行为中获得应有的回报。用效用函数来表示：
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Ui=F（Pi）
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其中U是效用（utility），P是绩效（performance），Ui是员工i的效用函数，Pi是员工i为组织创造的绩效，两者应该是正相关关系。既然员工是经济人，当他为组织创造更多绩效时，他自己的效用也会增加，这样的激励结构就是有效的。所以，这应该是一种激励相容的结构，即员工效用函数与组织绩效函数正相关。对整个社会来说，各个企业、政府机构和其他组织中能否建立起一套有效的激励结构，直接决定了这个社会是否会有较高的绩效。基于这个视角，一个国家经济增长的关键在于能否普遍建立起有效的激励结构。这种激励结构的核心是个人与组织之间的激励相容。
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这里以企业家、医生和政府官员三种职业为例，进一步说明激励结构的重要性。[6]首先来看企业家。有的经济学家把企业家视为一种高级的经济动物，比如法国经济学家萨伊和美国经济学家熊彼特都认为，企业家能够发掘市场机会，通过创新来推动经济增长。萨伊认为，企业家能够把资源从产出低的地方转移到产出高的地方。熊彼特认为，经济发展的关键在于创新，创新的关键在于企业家和企业家精神。但是，美国经济学家卡尔·刘易斯认为，企业家并非天生就是创新的推动者，而且创新本身的风险就很大。企业家的主要动力在于牟利，当创新能够牟利时他就努力创新；当不创新也能牟利时，他就会通过很多与创新无关的方法来牟利。如果不借助创新就能牟利的机会很多，企业家就不会成为创新的推动者。[7]
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如果是一个政府干预很少的市场中，市场本身就处在不断寻找均衡的过程中，这样的话，企业家不创新就很难牟利。比如，以手机市场为例，在苹果公司进入手机市场之前，诺基亚、摩托罗拉和三星三家公司生产的手机是很受欢迎的，消费者总体的满意度也比较高。这种条件下，苹果公司如何能赢得消费者呢？答案只有一个：创新，就是要生产顾客价值更高的手机。苹果公司发明新一代智能手机Iphone以后，他们才在手机市场获得巨大的成功。同时，消费者的满意度提高了，手机技术进步了，新的GDP被创造出来了，政府税收也增加了。总之，在市场化程度很高的经济体系中，一个企业家要想获得成功，他必须要为社会提供更好的产品或服务。如果只有通过创新才能牟利，企业家就不得不去创新。这种制度条件才使得企业家成了一种具有创新精神的经济动物。
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但是，企业家的基本激励并非创新本身，而是牟利。某些条件下，不创新也能成功地牟利。比如，通过占有资源、获得牌照、与政府合作等等——一句话，企业家通过与政治权力的结合或参与寻租活动——就能获取丰厚利润时，他们根本没有动力去从事创新。判断一个国家的企业家是如何致富的，最简单的办法是观察该国的富豪排行榜。对一个经济真正繁荣的国家来说，哪里会产生更多富豪呢？往往是创新部门。对一个经济结构扭曲的国家，哪里会产生更多富豪呢？往往是垄断部门、资源部门和寻租部门。对后者来说，社会中被视为最有经济天赋和创造力的那部分人从事的往往是跟创新关系不大的活动，这样的国家要产生高质量的经济增长和实质性的技术进步就非常难。
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对企业家而言，好的激励结构应该是：如果他想成为成功的企业家，他必须为消费者提供更好的产品或服务。在这个过程中，他给社会的直接贡献是创造了更高的顾客价值和满意度，社会拥有了性能更优、成本更低和价值更高的产品或服务；间接贡献是他同时在不断地发展新技术和提升管理，推动一个国家的技术进步、效率提升和管理优化。但是，如果一个企业家不需要通过提供更好的产品或服务、不需要通过技术创新和改进管理、不需要通过提高顾客价值和满意度，就能获得财务上的巨大收益和事业上的“成功”，那么这就是一种坏的激励结构。在这种激励结构下，一个国家也会形成一个富人阶层，但这样的社会无法实现真正的繁荣。富人阶层不仅更难获得其他阶层心悦诚服的尊重，而且往往为其他人树立了“坏榜样”。总之，企业家的激励结构决定了他们的所作所为，而这种所作所为会影响乃至决定整个国家的经济绩效。
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再来看医生。医生，大概是目前中国非常敏感的一个职业。这些年关于医生、医院和医患关系的新闻也非常多。一些医生感觉目前的处境比较尴尬，而社会也给医生两方面的不同评价。一方面，很多人认为医生普遍接受过良好教育，从事医治病患、救死扶伤的工作，是一份体面的工作；另一方面，不少人认为一些医生没有尽到自己的责任，收受红包回扣，做了很多不应做的事情。如果我们看到一个医生的行为出现问题，可以说是个别医生的问题，但如果整个社会中从事同一种职业的人有一定比例出现问题，这就意味着整个行业的激励结构出了问题。
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那么，如果我们从头给医生设计一种激励结构，应该设计一种什么样的激励结构呢？对医生来说，一个好的激励结构应该是：如果他想获取自己的回报，成为一个成功而富有的医生，那么他应当成功地治疗或治愈更多的患者。在这个过程中，他给社会的直接益处是提供了有效的医疗服务——使更多患者受益，帮助他们改善健康和延长生命；间接益处是他发展和提高了医疗技术，并塑造了职业医生的形象和正直医生的人格。但是，倘若一个医生这样做并不能获得合理的回报，而一个并不诚实的医生却获得了更多回报——比如，通过选用更劣质或更昂贵的药物、增加不必要的检查和治疗、甚至人为延长治疗周期和次数，等等，那么这样的激励结构就有问题。如果医生的收益和这些关系不大，主要取决于他卖出了多少药品，那你会发现整个激励机制就扭曲了。在这种激励结构下，会有更多的医生违背作为一个医生本来应该服务的目的。这样，患者有时就无法得到有效医治，药物和医疗技术也难以有效进步，医生作为一种职业也无法赢得患者与社会的真正尊敬。
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