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西方政治传统：近代自由主义之发展 第四章 普遍意志的问题
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近代政治的主要课题即是社群问题。在社会情况比较静态的时期，人们往往认为既存的社会秩序是自然界不变的事实，一代接一代的人执行他们在社群生活中的功能，而不曾停下来探询社群本身是如何形成的。即使十六、十七世纪时，政府基础受到严厉的质疑，但能执行复杂而微妙的行为（诸如交涉订立政治契约）的社群，其存在仍多多少少被视为理所当然。像洛克这样的人虽然提出社会契约（social contract）作为社群的基础，但他们主要是把它当作界定政府权力适当界限的工具，而几乎不曾试图研究人类究竟是通过怎样的过程，才获致有效执行群体行为的能力。但从那个时期以后，西方社会愈加趋于动态；由于以世俗的二元论取代中古“教会——国家”二元论的结果，先前不熟悉政府传统的人也必须承担积极的政治责任。技术的急速变迁一再损及人际关系的传统基础，在这种情况下，如何维持有效的社群行动遂成为主要的政治问题。我们是否能够在一个“意识”——而非纯粹传统——的基础上促使人类合作达成共同的目标？我们能否将如此形成的社群组织起来，使其对政府的行为发挥有效的影响？自十八世纪以降，这些问题越来越明显地成为重要的政治问题。
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卢梭（Jean-Jacques Rousseau）在历史中占有独特的地位，原因在于，他是第一个直接面对这些课题的人。卢梭固然以大胆创新知名，但他却熟知早期政治理论家的著作，他在政治领域中所做的大部分工作都是重申传统的观点而已。《社会契约论》（The Social Contract ）是他最有名的政治作品，这概念也一直是传统知识宝库的一部分。“普遍意志”（general will）的观念虽然较具独创性，但是大部分仍要归功于孟德斯鸠与其他早期作家的贡献，这些作家早已强调社群的共同精神是政治的重要因素。然而，卢梭却相信政治生活有赖于整个社群的意愿及积极参与。在这一点上，卢梭远超过他的先驱者。同时，他也彻底明了要促成有效的社群行动会遭到什么困难。他的“普遍意志”理论便企图解决这些困难。即使就理论本身而言，他的企图也不能算是完全成功。卢梭的天才是艺术与直觉的，而不是逻辑、系统的，要建构广泛又一贯的理论，实在超出他的能力。但就算他对普遍意志的探讨引起的问题比解决的问题还多，它至少有一个功劳：将人们的注意力引向基本的政治问题。无与伦比的文学才华加上热情的个人信念，创造出动人的声明，陈述了社群在近代政治生活中应有的地位。从那时以后，普遍意志就一直成为西方政治关心的主要问题。
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我们唯有通过卢梭的个人生活才能了解他的政治思想本质。大多数政治理论家的思想或多或少都反映他们的个人经验，但同时也反映他们时代人的期许与希望，其作品的重要，就看能反映多少当时的期许而定。然而，十八世纪中叶，卢梭的事业正如日中天，当时的背景却几乎不曾显示有必要对社群问题做彻底分析。群众的政治觉醒使普遍意志成为十九世纪政治的关键问题，但这也要等到法国大革命的时候才开始，而且即使那时的发展也仍然很缓慢。当时的社会情况较稳定，由于大家的注意力都集中在如何维持秩序，大多数人都愿意接受专制主义，当作政府的正当形式，而不认为有必要深究其基础。因此，卢梭对社群问题的关心便不能解释为时代需要的反映。卢梭本身的性格以及经验特殊，使他和同代人疏离。我们要诠释他的政治思想，就得从这些特征入手。
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使卢梭和友人隔绝的形势之一乃是他原为瑞士人。虽然他的成年时期多半在法国度过，但他却是日内瓦（Geneva）的公民；日内瓦是绝对君权世界中硕果仅存的共和国之一，卢梭也一直以继承此一共和传统为傲。卢梭是独立社群中卑微却有选举权的公民，他可以说是在以积极参与政治为每个自由人权利的社会传统中成长起来的。野心贵族的权力确实已使这项特权变得不具实质意义。但是，群众的抗议不断发生，显示过去的民主精神并未完全消失。卢梭身为中下阶层独立成员之子，也就继承了民主的传统，这点大大影响了他的政治观念。当时，大多数知识分子都愿意把自己视为专制君主忠诚、顺服的子民，但卢梭却坚持认为人应当是独立政治社群内负责的活跃成员，这一点就足以使他与十八世纪盛行的思潮完全隔绝。
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但卢梭生命历程的决定性因素却是，他是一个不能适应社会的畸零人。近代社会解体的一个症候便是波西米亚型人物（the Bohemian）的出现，这类人是无法顺应传统社会行为模式而脱离社会的艺术家与知识分子，卢梭便是这种人物的最早典型。他父亲是瑞士艺匠，按理他也该传续这行日内瓦有名的工艺生涯。但由于早年生活散漫无纪，使他无法适应这一行，因而放弃成为匠人的企图而成为流浪汉。经过多年无所事事的流浪之后，他的才华涌现，赢得巴黎知识界的注意。但巴黎虽然为他带来成功，却永远无法满足他。卢梭幼时虽然曾学过基本的待人处世之道，但是中年时却无法老练处理这种艺术，他敏感、神经质的身心结构，最后使他陷入疯狂。当时许多有影响的人虽然都真心喜欢他，也愿意为他找晋身阶，但是社会生活的倾轧却使他无法忍受。他处理人际关系的笨拙、敏感，使他与许多朋友都疏远了，而且也使他无法追求传统形式的成功文人生涯。唯一能使他平静的方法是遁隐乡间，避免日常社交。他无法适应当时社会的需求，这是他和大多数知识界朋友不一样的地方，卢梭的朋友狄德罗（Denis Diderot）曾经说卢梭是个“迷失的灵魂”，这话把卢梭和其他启蒙运动领导人物的隔绝生动地表达出来。这种个人的悲剧是决定他作品特性的最重要因素。
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卢梭个人与社会生活的接触一直不很顺遂，自然促使他去从“个人与社会之关系”的角度来看政治问题。他对这问题的看法也和大多数波希米亚型人物一样，奇妙地具有双面性。他深觉要表达自己的个性必须拥有绝对的自由，因此有时觉得正当的做法是完全拒斥社会，这种心态是他非政治性作品的特色，也是他被视为近代浪漫主义创始人的原因。例如，他在《爱弥儿》（Emile ）一书中提出的教育观念，很明显就是要塑造一种人格，使其能不受腐败社会的影响而独立表达自己。但是，另一方面，就像大多数无法获得最基本满足的人一样，卢梭强烈地感觉到他失去的东西的价值。他个人的不愉快经验使他深信，在当代欧洲既存的环境下，要建立个人与社群间的圆满关系是不可能的。但是，人类却仍然有可能建立一个不同结构的社会，俾使在不挫败个人意志的情况下，仍能达成有效的社群行动。卢梭涉足政治的原因，便是他热切企望能建立一个他也能参与的社会。
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卢梭首次引起大众注意的作品是一篇论文，主张原始社会优于文明程度较高的社会。他在后来的文章中也喜欢谈论这个题目，原因便是他认为个人与群体行动的协调问题在早期社群生活中已经获得解决。近代人类学家都了解，许多原始社群的人民都要受严格训练，因而产生高度的社会整合。这种训练有助于培育社会接受的人格特征，使大多数个人能接受传统角色而内心少有冲突。十八世纪的欧洲人已渐渐开始对世界其他地区的原始文明稍有了解，这虽然也对卢梭产生一些影响，但他对原始人类的了解，也和大多数同代人一样是得自古典与圣经历史。古代城邦和近代人类学家了解的原始部族一样，都是小而俱全的社会。这些社群的人从年轻时，在共同传统价值的架构下接受教育，因此能同心协力为达成共同目标而努力，而不觉得个人的欲望在此一过程中被牺牲掉了。这样描述古代的实际情况，实在过于简化，也未能公平论断古代城邦生活中隐含的强制（coercion）与冲突因素。但是，对古史的传统描述却相当有力地支持了一个假设：古希腊人与罗马人一度曾获致极为和谐的社会调适模式，后来的阶级冲突则是因为早期健全习俗的衰败所致。卢梭引用这些描述，因为他认为它可以显示出解决政治问题的理想途径。他希望借着对这些所谓原始社会的基本原则的分析与归纳，来显示（甚至克服）当代欧洲的缺点。
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卢梭对原始生活的理想化可以由他的“普遍意志”概念中窥见大概，完全从“意志”（will）的角度来讨论政治是一项大胆的革新。在卢梭之前，即便是最严厉批评君主专制论的人也假定，如果政府于某些标准下是为社会最大利益而行事，那么政府便有理由存在；重要的不是去发现人民需要什么，而是找出什么对他们有益。然而，在卢梭看来，仅仅显示政府行为在客观上为正确是不够的，他的主要问题是找到一个群体的行动并不沮挫个人意志的社会，这只有一个可能，即政府所做的事同时也是社会每一成员想做的事。一项命令不论合理与否，只要是不符普遍意志势必会使个人遭受某种程度的挫败。由于“挫败”（frustration）乃是极恶，因此除非政府的行为与普遍意志相符，否则，便是不合法。根据卢梭所述，原始社会每一件事都是以共同社群目标为基础完成的。卢梭的整个政治理论架构都建立在“普遍意志”的概念上，认为“普遍意志”是唯一可以接受的社会生活基础。
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任何这类政治问题的陈述似乎都会陷入一种无望的困境。“普遍意志”概念的逻辑意涵必然会指向无政府主义（anarchism），假如所有政府都必须按照全体社群的共同意志来做事，则必然找不到任何理由可以强制个人为全社会利益而行事，有些哲学或宗教上的无政府主义者确实相信可以不依赖强制力来维持社会生活，但卢梭却不是这种人。卢梭深信唯有依普遍意志治民，人类才能获得自由，但同时他也承认，不用强制，政府就不可能有效力。一如他的名言，有时人类必须“被强迫去获得自由”（forced to be free）。但是，政府又如何能够对社会的某一成员施加强制力，然后又说它的行为是基于此一成员也参与其中的“普遍意志”？卢梭政治思想的中心便存在着这个矛盾。
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为了解决这问题，卢梭不得不进一步分析人类意志的本质。一个人怎会和他自己也参与其中的“普遍意志”发生冲突？显然这个人必是在同一个时候企求两种互不相容的目的，才会发生这种情形。这种心态并非不寻常；想要拥有一块饼干，同时又想把它吃掉，是常见的人类行为。许多人都想要有一支大型舰队保护，但同时又不愿意纳税。当税务员找上门的时候，持这种立场的人的心态是很复杂的；为自己的荷包打算，他希望能够逃避这笔税捐，但是身为对执行公务有兴趣的公民，他也明白一定要缴税。假如他因为逃税而入狱，我们不能说他的意志是全然遭受挫折；以私人而言，他的意志是受到抑制，但是其身为公民的意志却得以实现。这种情况下，我们是强制使受迫者自己企求的目的实现，因此我们说此人“被迫获得自由”并非完全没有意义。
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“个别意志”（particular will）在卢梭政治思想的发展过程中占有重要地位，他对“普遍意志”与“个别意志”的区分便是对这些概念的更精致阐释。根据卢梭的解释，一个人只要是受与普遍意志相符的政府治理，他就是自由的。政府要达成整个社群所欲之事，实为增加而非减少个人的满足范围，但政府在达成这些结果的过程中往往会和个人的其他利益冲突。人们虽然可能希望达成相同目的，但是对于达成目的该采用何种手段的看法却不能一致，而即使是他们对于目的与手段二者的看法一致，他们也想规避自己该付的那一份社会行动的代价。在此情况下，普遍意志与个别意志势必发生冲突，而唯一的解决办法便是强制个别意志屈从普遍意志，这当然使个人的欲望受到某种程度的遏抑，但是，只要这种做法是为了帮助个人达到目的，那么挫败感便不会十分彻底。一个爱国的美国人，可能因为个人的原因而尽可能不加入军队，但一旦他受到征召入伍，他也应当明白自己是为保卫自己希望它存在的社群而入伍，因而感到欣慰；如果一个归化美国的波兰人，身为少数民族而被迫加入他希望被毁灭的美国军队服役，比较之下，前述美国人受到的挫败自然少得多了。当然，任何形式的社会行动皆会牺牲一些个人的自由，但是为了达成整个社群的目的，这种牺牲应是最小限度的。卢梭曾说，唯一合理的强制形式，便是由普遍意志指示的强制，这就是他要求的自由的限度。
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这一理论值得细加探讨，因为它是其后自由主义理论与实践的发展基础。近代服膺民主宪政理论者也和卢梭一样相信所有人在政治领域中，都有权表达自己的意见。但假如社群中的某些人发展出和其他民众极为相左的观点，社会便无法维持有效行动所需的团结，而一个自由政府却无法对付未分享社群共同利益的可观少数团体之抗拒行动。例如，在爱尔兰自由邦（the Irish Free State）成立之前，爱尔兰的民族主义者便曾利用他们的民主权利来妨碍英国议会体系的运作。于是，如卢梭等近代自由论者便面临一个问题，即如何维持一个有能力运作的政府而同时又不使为数可观的公民，因协调无望而觉得受挫。当普遍意志够强大时，人民可以接受许多强制而无怨言，但是这一点却只有当政府把行动限制在社群同意的程度内的时候才是真确的。美国全国禁酒令的实验到最后终于必须放弃，因为很多人认为管制饮食习惯并不是政府该有的功能，因此随意触犯法律，造成法律执行的严重困难。任何政府都必须使行动目的在某程度内为全民所支持，否则它只有放弃宪政的民主制，改采用集权国家的强制方法才能行动。当卢梭说“政治自由有赖于普遍意志”时，他也就是在陈述近代自由主义的基本原则。
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当我们承认普遍意志的重要以后，接下来的问题便是如何达成普遍意志。在这一点上，卢梭的思想有点含混，并以奇异的预知方式反映出二十世纪政治的中心冲突。问题中心便是对他的名言“普遍意志永远是对的”（The general will is always right）这句话的诠释。一方面，我们可以认为它是指：意志若不对即非普遍意志。西方文明史上一直相信，理性是唯一获得协议的方法，自然法观念便是这信念的表现。强调意见与讨论自由的近代自由主义也建立在类似的信念上，认为强制造成的团结，不论如何彻底，客观而言总是劣于由对立观点之理性协商所获致的团结。另一方面，我们却能说理性的标准与意志之形成是无关的，意志纯粹是因为它为众人所共有，所以就是对的。这就是集体主义者所采取的观点；集体主义者认为，所有分歧意见会严重损及社会统合，应该用一切宣传与强制方法防止分歧的出现。卢梭在他的著作中从来不曾澄清“普遍意志永远是对的”这句话的真义。因此，他的“普遍意志”观念便成为永无休止的争论起点。
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卢梭虽然不曾正视这一点，但是整个来讲，他思想的道德特质却把他引向客观的理性主义。卢梭深受柏拉图及其他理性主义哲学家的影响，相信人性本善，政治的正当功能便是找出方法来表达这种天性之善。他对原始社会的偏好主要是出于道德判断，他和许多道德家一样，认为文明之艺术与奢华会腐蚀人类的道德本性，人类不顾一切的追逐财富与权力，丧失了构成社会生活自然基础的同情与互谅。卢梭认为，原始社群的社会和谐是因为单纯的生活使人能无限发挥天性之善。这类社群形成的普遍意志是人类内在道德能力的表现，而不是其代替品。因此，当卢梭说“普遍意志永远是对的”时，他的意思是“对错与否”是“普遍意志”的真正基础，而不是“普遍意志”是“对错”的唯一准绳。一些诠释者认为卢梭把意志当成人类生存的最高价值，这是忽略了潜藏在卢梭政治思想结构中的道德关注（moral preoccupations）。
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卢梭的普遍意志概念所含的理性主义可以从他对法律问题的态度看出来。如果他认为众人见解一致便足以构成政治生活的充足基础，他便会承认整个社会想做的任何事都是合法的。但是，他却一直坚持，“普遍意志”和“所有人的意志”并不是同一回事；唯有通过立法形式，才能显现出普遍意志。政府的某些特定行为（譬如普选县长）虽然可能代表社群每一成员的一致见解，但他却认为这是“个别意志”而非“普遍意志”的表现。这观点极端有特色地反映了西方社会“法理性主义”（legal rationalism）的倾向。立法过程迫使人类从“普遍”（general）而非“特定”（specific）的观点去思考，因此本质上就比行政过程更理性，这一点即使在亚里士多德的时代也早已为人熟知。一个人选择秘书时虽然可能因个人偏好而喜用金发女郎，但即便是在他心里也必须找到合理的理由订下规矩说褐发女子皆不能任秘书。典型的西方信仰认为最好的政府乃是法治政府，而不是人治政府，这信念便是建立在这个简单的心理经验上。卢梭亦完全认同这信仰；他虽深信普遍意志总是对的，但他同时也持有传统观点，认为所有特定的决定（specific decisions）即使是整个社群一致同意的，亦容易出错。唯有当人超越了特殊利益与偏见而致力于考虑普遍的问题时，真正的理性才可能出现。唯一能使人性当中的理性完全发挥的社群行动形式就是立法，因此，也唯有立法才是真正可归于普遍意志的行动形式。
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卢梭常被描述为“绝对民主制”（absolute democracy）的先知，但是他的普遍意志概念却导致一种毫不妥协的政治二元观。“绝对民主制”的提倡者深信民众具有无限的政治能力，因此相信政府行为的责任应当由民众直接担负起来。另一方面，对于卢梭而言，严格区分“社会”与“政府”乃是一桩最重要的事。整个社群的功能一如普遍意志所表现的纯粹是规范性的，其任务是在立法行动中理出道德共识，然后监督政府强制执行该项立法，当社群不满当前政府对其指令之执行结果时，它有权解散该政府，并以另一政府取代。不论在任何情况下，普遍意志本身都无法执行政府的功能；任何“行政行为”（act of administration）都只不过是“个别意志”行为，即使这项行为是由全体公民而非特别选出的行政官所执行也不例外。在卢梭的政治思想中，普遍意志是社群道德利益的最高代表，它的地位就如人类精神利益的最高代表教会，在中古时代的政治思想中所占有的地位。它和中古的教会一样，有权指示政府的行政机构，必要时，甚至可以更换这些机构；当教会企图接掌政府的功能时，它的精神特质就会受损；同样的，当普遍意志要接掌政府功能时，它就不是“普遍意志”了。卢梭相信，正确的政治观念有赖“社会”与“政府”的绝对二元体制的维持。他对普遍意志与“个别意志”所做的划分势必会导致此一结论。
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近代自由主义的经验肯定了卢梭分析的价值，自十八世纪以来，社会的行政逐渐成为官僚体系的专责。随着近代工业技术的发展，以整个社会来指挥政府的观念变得像天方夜谭——比卢梭那时代更像空想。但是，公众意见之发展倒也使官僚权力的使用有所限制。许多议会都代表社群的道德共识而成功地发展出凌驾于政府机构的权威，指挥政府机构去执行一般人接受的立法标准。一如中古时代的“教会——国家”二元论一样，“社会”与“政府”二元制也引起了一些极难解决的问题。一方面，社会的代表有侵占政府领域的倾向，不仅指示政府一般性的目标（general objectives），也干涉特定的行政行为的方法。压力政治（pressure politics）与分赃制度（spoils system）便是宪政民主制干涉政府行为的常见例子。另一方面，公职人员也有一种倾向，试图利用民选代表的弱点与缺乏经验而蔑视民意，一意孤行，因此，如何使群众与官僚的力量维持有效的均势，也就和中古时代如何在教会与国家之间维持有效的均势一样，成为棘手的问题。但问题虽然存在，卢梭为“普遍意志”与“个别意志”所划的界线却已经指出政治二元论得以生存下去的途径，使西方文明获得新生。
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然而，卢梭学说的意义并不只限于为宪政民主制理出头绪，他比同代任何作家更知道有效群体行动的障碍。这使他采取了许多奇异而预示到近代极权主义的立场。宪政民主制之理论与实践建立在一个假定上，即群众能通过理性协商而获致足以维持社会生活的共同协定。十九世纪许多西方国家的经验证实了此一假定是有道理的，但是在其他时代其他地方，却不容易产生这种共同协定，因此导致对人类理性本质的不同看法。柏拉图虽然相信理性对指导人类事务无比重要，但是当时雅典的政治却使他失望而得到下列结论：有真知的人极为有限，唯有让知识贵族利用神话或其他非理性工具将他们的理念强加于社群其他人身上，社会才能统合。近代一些令人失望的类似现象，更促使极权主义兴起，甚而接纳暴力与诈欺当作达成社会整合的工具。卢梭虽然不熟悉近代极权主义，但他却熟知柏拉图的著作，而他所处时代的社会情况也和柏拉图的时代一样令人失望。十八世纪的欧洲人还没有准备好要担负起自由政府的责任，在卢梭看来，当时欧洲乃是一片无望的腐败景象。他虽然深信人性本善，却也不得不对人类的政治能力采取悲观的看法。这一点使他不仅成为近代自由主义最早的提倡者，也成为它的最早批评者。
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归根究底，卢梭并不相信理性的能力，这点可以在他夸张的一元论式的“普遍意志”观中看出来。如果要由理性的讨论过程中形成有效的公意，社会本身便必须建立在多元基础上，必须让社群各种群体都能发展、澄清他们的观点，然后又有机会和其他群体协商，发现大家都能接受的妥协方案。在近代宪政民主体制中，政党与议会便是达成此目标所需的基本机构，极权主义攻击自由主义的主要目标之一就是要毁灭这些机构。这一点使下述事实更富兴味，卢梭比近代的独裁者更反对多元社会结构。自由主义者认为，个别意志互相沟通的结果可以形成普遍意志，卢梭则与所有极权论者一样不相信这看法。看来，每一种个别意志都是对普遍意志纯洁性的威胁，一经发现便必须尽快除掉。他对政党尤其感到恐惧。就贵族政府的传统机构而言，代议团体或可容忍，但卢梭却把这些团体看成纯粹的政府机构，否认它们具有任何表达普遍意志的意义。一如其他政府机构一样，议会是一些具有自己私人意志的立法诸公所组成的，基本上，这些私人意志是反普遍意志、对普遍意志有害的。“普遍意志”本身无法委托给任何代理者，它永远必须由未经组织的群众来表达。这些存在于卢梭政治思想中心的信仰正代表着极权主义者的社会整合理想。这种思想同宪政政府的理论与实践根本背道而驰。
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在拒斥了其他所有表达公意的工具以后，卢梭也和近代极权主义者一样，不得不求诸“领导”。当然，任何形式的政治生命都必须有领导的存在，在宪政民主制里，“领导”是一种杰出的能力，可以协商、澄清、修正由社群各层面经验所形成的自发驱策力量。但是，在卢梭眼里，领导者不仅是社会的合作者（collaborator），也是社会的创造者。这概念和他政治思想中的其他许多要素一样，也是通过古史的研究而来。早期历史的传述充满了一些像摩西（Moses）、莱库古（Lycurgus，公元前8世纪的斯巴达政治家，斯巴达宪法的制定者 ）、努马（Numa，传说中的古罗马皇帝 ）等人的事迹，人们认为这些人把他们的人民团结在智慧、永存的立法制度下，建立了各民族的伟大绩业。近代史学研究对此等传说表示相当怀疑，但是卢梭那个时代的人却仍然相信此说。卢梭和当今的极权主义者一样，都怀疑一般人的政治能力，因此他利用这古史传说，做解决他思想困境的唯一可能途径。人类虽然无法靠自己的努力达成社会的整合，但是仍然能通过对某一杰出领导人物的共同景仰与服从而团结在一起。古代曾出现一些伟大的立法者，他们诱导先前散乱不团结的人民遵循同样的法律，使后世人们也能生活在有效的普遍意志统治下。卢梭的时代或许也会出现类似的睿智立法者来替那时代的人完成这一项工作。这便是卢梭所看到的唯一能使“普遍意志”在近代欧洲发挥功能的方法。
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卢梭的政治思想中有了这种立法者概念，便注入了强而有力的非理性主义因素。当然，他并不曾和近代法西斯主义者（fascists）一样极端到认为为了达成社会整合的目的，领导者可以不择手段。卢梭个人对强制深恶痛绝，他无法想象一个领导者竟可以对不赞同的人民行使暴力强迫他以达成目的。因此，他主张立法者应当只用说服来达成目的，而不应动用丝毫的强制力。然而，即使立法者与其他人之间是一种说服的关系，他们也仍然会有非理性的表现。卢梭的立法者采用的方法虽然也可能和柏拉图心目中的“哲学王”（philosopher king）的方法一样，都是建立在对“何者对社会最有益”的理性了解上，但是卢梭的立法者却无法以理性的说明方式来使一般人同意他的做法。他对社会的控制一半建立在个人人格的吸引力上，另一半则建立在有意的诱骗上。立法者为了使众人初步接受他的建议，必须利用群众的迷信心理，告诉群众他是受到神的指示，任何违反新立法体系的人都会受到神的惩罚。他要利用一堆令人印象深刻的仪式与习俗（不论多么没有意义）来延续法律的尊严，使民众毫无疑义地接受立法者为他们安排的一套生活方式。卢梭固然相信人性本善，但是他却不认为一般人有能力体认显现在眼前的真理，也无法由纯理性的基础追随此一真理。这种奇异的双面人性观最足以说明卢梭政治思想的根本含混与缺失。
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卢梭向非理性主义屈服，因此，像后来法西斯主义者一样无法为近代政治问题提供令人满意的解答。近代形势使我们必须创造更大更复杂的政治单元（political units）。在卢梭那个时代，法国的崛起已使日内瓦城邦变得不合时宜。自是以后，欧陆诸强权之兴起使这类小邦逐个淘汰。近代政治的任务就是提供广大形式的社会整合基础，以配合时势发展。另一方面，非理性主义则倾向于拘束性；法西斯的独裁制度虽然借着诉诸民族与种族偏见，使特定社群统一为极权主义的单元，但其意识形态的排他性，却使它除了绝对强制力外别无更可靠更不激烈的方法可拓展社群的范围。卢梭的政治思想也具有类似的限制，十八世纪的普世精神（cosmopolitan spirit）促使欧洲各民族形成更紧密的社会单元，但卢梭却认为这是腐败的征象。他心目中的理想政治单元是小规模的自给自足社群，规模约似日内瓦，人民因绝对忠于其本身特殊的传统而团结在一起。他认为，唯有欧洲其他国家也都缩小为这种城邦大小时，“普遍意志”才能产生作用。
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当卢梭认识到有必要形成更广大的政治整合单元时，他也确曾建议诸小邦应以联邦结合体（federal association）的方式重新结合。然而，这观念却不能和他的极权主义社会观相容。卢梭要以自己的思想体系来解决问题有其内在的困难，他曾想写一本关于联邦理论的书，但终未写成，其原因或许正在于此。要实行联邦制度，地方社群必须认同广泛的大社群，而放弃个别的利益。由于卢梭相信唯有绝对专注地忠于本身特定之社群传统时，普遍意志才能产生作用，因此任何更广的社会形式在逻辑上都是不可能的。结果遂使他的国家观念与近代法西斯主义的教条一样，都变成了无望的不合时宜之物。
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就卢梭而言，他涉足于政治理论领域的结果是使他趋于极度的悲观。虽然他相信要使普遍意志产生作用，必有待“立法者”的出现，然而他却又不能不承认“立法者”（就他所指的意义而言）乃是绝对少见的人物。一个具有足够的力量与智慧，可以用纯粹说服的方式去创造一个国家的人物根本就是一种奇迹。即使在极不常见的情况下发生了这种奇迹，卢梭也认为它极不可能成功。大多数的民众（尤其是近代的民众）都已太过腐败，太执着于邪恶的习惯，因此即使是有最具智慧、最具说服力的人去向他们诉求，他们也不愿意改变自己的生活方式。除了加尔文创立的日内瓦邦以外，卢梭所知道的成功立法者都是一些上古的人物，他们生活在社会情况单纯、习惯尚未定型的民众间。在卢梭那个时代的欧洲，他认为唯有科西嘉岛（Corsica）还算够原始，有希望在那里创造一种有效的“普遍意志”。
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