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官僚体制的政治 [:1703362140]
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官僚体制的政治 第五章 政治人的世界——领导〔13〕
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在政治人的世界里，最重要的分类是领导。我将分五个小标题细致讨论这个类别。在下面复制的示意图中，领导被描绘为居于参照政治人的正上方。
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我要把领导定义为这样一些人：他们能够奖励或惩罚参照政治人，是参照政治人必须讨好的人（或者更精确地说，他必须用讨好的方式来对待他们，这样，他们就会奖励他）。一般来说，领导不可避免地会构成政治人世界最重要的部分。
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然而，必须强调的是，“领导”这个词仅仅是指参照政治人的顶头上司，政治人对此人的事情全都积极主动兴趣盎然。对于一个想晋升的下士小兵，只有他所在连队的军士长和军官们是领导。上校团长在通常情况下只是个虚幻的、遥不可及的人物。另一方面，对于军官们，上校就是非常重要的领导，而参谋长不过就是观望者这个类别的重要例子。
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在任何等级制中想要升官的人都会发现，仔细研究和分析他的领导是很值得做的事。他会发现，了解领导的好恶习性、了解领导愿意奖惩的活动，以及了解对领导施加影响的手段，成为这些方面的专家，好处多多。在这里，与先前的几种场合一样，也有必要来讨论一下个人的道德问题。想晋升而且为达此目标不择手段的人，总会采取最有可能获得奖励的做法，而不管这样做是否“正确”。因此，他可能故意欺骗上级，也可能钻上级不了解全面情况的空子，做一些上级不会批准的事情；因为他觉得，既然上级不了解情况，他们就会对这种行为给予奖励。倘若他的上级具有超人的能力，这种机会就绝不会出现。但是上级也是普通人，至少会出现某些这类情形。因此，升官最快的人就会是利用了其上级弱点的人。
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有位专家的行为特别有意思，他是被请来对他擅长的领域提意见的。倘若这位专家的职业生涯依赖于要他提意见的上级的好感，在提出意见之前，他就既要弄清实际情况，又要弄清这位上级对实际情况有多少了解。对他来说，表现得正确要比实际上正确更重要。如果这位上级明察秋毫，他就会发现，专家们正努力理顺他们认为他已经掌握的信息，而不是提供独立的专家意见。这一事实说明那种历史悠久而又受到尊重的行政管理惯例是有道理的：在做指示之前，先向下级征求意见。糟糕的是，聪明的下级常常能推断出上级的旨意。
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说到这里，我所讨论的“领导”一直建立在这样的假设上，即：参照政治人只有一位顶头上司，只有这一个人有权力奖励他或处罚他。从某些方面看，这种情况是行政管理中的理想状态，但这并不是说，它就是行政管理的规范。然而，这确实是最简单的情况，而研究这种情况得出的基本原理可以用于比较复杂、也比较常见的集体领导和多位领导的情况。在考察这些情况之前，我们必须先研究一下根本就没有领导的政治人。这是一种极为罕见的现象，但是由于常常在权力的顶峰看到这种现象，这也是非常重要的现象。
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没有领导的情况
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一眼看上去，管理金字塔必有一顶峰，这是显而易见的事。在这个顶峰上肯定有一个人或一伙人是没有领导的。“领导”这个词在平常说话中就是指这样的人或团体。根据字典释义，“领导”意味着“具有独立权威或最高权威的个人或团体”。〔14〕然而，如果我们接受这个定义，那么“领导”这个词就与现实不符了。国王、独裁者和选民的上边都没有领导，但是从霍布斯时代起，人们就意识到，他们的权力受到很多限制。国王和独裁者，如果忽视政治上强有力的“下级”的利益，就会被推翻。即便是至高无上的人民，也还会有更加至高无上的凯撒。专制政府的传统是强大的，在伊斯兰教文化中又通过宗教得以强化。然而，法鲁克〔15〕，作为一个繁荣王国中人民拥戴的年轻国王，在登基之后极尽放荡与无能，竟以王权遭废黜而告终。
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推翻领导
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为了形成一种比较现实的“领导”概念，有必要讨论一下最高领导被推翻的过程。在政治学者中有一种传统，要区分两种情况。一位国王（或独裁者）有可能被其政府中的高官推翻：这种情况通常称为政变。他也可能被远居于金字塔底层的人民起义推翻，这习惯上称为革命。尽管这显然只是程度上的不同，但是这种区分还是很有用的，我们将保留这种区分。还没有通用的词语来描述民主国家被推翻的情况，但这种情况在历史上并非罕见，所以我们也必须对此作一些考察。
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先来说政变。我们来看一个在位的国王，他的王国治理得不错。国王的身边围绕着大臣们。大臣们要听从国王的命令，而大臣本身，也要向他们的下属发布命令。有两个原因决定了大臣们要执行国王的命令。首先，大臣们受到的伦理教育要求他们把对国王的忠诚置于各种美德之上（一位独裁者就不大可能获得这种好处）。其次，遵从国王之命也符合大臣们自己的利益。他们只有在国王满意的情况下才能保住官职，而不服从的人很可能被免职。然而，如果所有大臣，或者说大臣中的大部分人，决心要推翻国王，那么国王也毫无办法。这种情况好像不大会出现在一个治理良好的君主国。政变成功，替代国王的人受益最大，而其他大臣只会随波逐流，有些大臣会因这一变化而有所得，另一些大臣则有所失。因为情况往往是，至少会有一个可能有所失的人向国王告发政变的阴谋，所以大多数大臣是不会合谋对付国王的。马基雅维里认为，任何阴谋推翻君主的反叛，风险都非常之大，以致一旦成功，就让人觉得非常了不起。
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然而，我们知道，许多国王和君主确实是被政变推翻的。在这些政变中，人们会发现，只有少数几个大臣参与了政变阴谋，而大多数官员都是被动的观望者。在这样的情形下，国王（或独裁者）面对自己的敌人找不到真正的支持者，因而就被推翻了。想保住王位的国王显然会这样行事，就是尽量减小发生这种事情的可能性。他会一面尽力使所有大臣都依附于自己，一面防止在大臣中形成有势力的帮派和个人追随者。因此，国王作为最高领导的地位，取决于国王的行为是否能在很大程度上与他的下属强加于他的行为模式保持一致。这并不是说，国王在所有事情上都要让他的下属满意。让下属依附于自己的办法通常是去做下属想做的事，但是防止权势帮派和个人追随者发展的办法通常会得罪这些下属。再有，一位国王或独裁者在通常情况下有很大的自由，可以利用的做法有很多，而且哪种做法都不会严重危及他的地位。正是这种自由——它通常要比行政管理机器中任何其他人享有的自由程度大几个数量级——成为领导的特征。他的权力不是无限的，而且他必须顾及其他人的意愿；但是尽管如此，他的权力还是非常大。
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尽管政变常见，但革命却是罕见的。这大概是因为大多数国家都有一套正式的防范革命的制度。任何国家的警察和军队，即便只具有中等程度的效率，也能防止或镇压任何革命。如果有谁考察一下成功的革命，他就会发现，警察或军队在革命中要么全然无效率，要么作为被动的观望者，站在一边袖手旁观，绝无例外。有时候，这些团体也会加入到革命中，或者内部产生分化。例如，有可能发生这样的情况：军队的不同部分积极支持革命中的对立派别。然而，据我所知，在军队和警察都非常有效率，而且都积极支持现存政府的情况下，尚未发生过一例成功的革命。
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美国革命是我所知的革命中近乎例外的一种情况。在美国革命中，英军的忠诚和高效率一直坚持到最后，但是对于它要完成的任务而言，它总是过于势单力薄。在美国革命初期，英军的全部人数很少，驻在美洲的部分更是微不足道。保卫英帝国的美洲殖民地传统上依靠的是民兵，而民兵肯定比盖奇〔16〕的军队强大得多。后来，英国又动员了更多军队，而且可以想象，如果他们不是同时还在与欧洲的大多数国家作战的话，他们可能已经打赢了。由于美国人得到了法军增援，并从法国与西班牙海军的联合行动中获益，〔17〕那条“只要警察和军队是有效率的，他们就能镇压任何革命”的基本规则在这里似乎不适用了。而“警察力量”，无论如何，从一开始就没有忠于英国人。
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除了在小说中，那种贵族英雄密谋发起大众起义的罗曼蒂克式的革命并不存在。任何大阴谋都是会败露的，因为在任何一个譬如说有一万人的群体中，总会有人告密，哪怕只有一个人。所以通常情形下不会发生很多人参与的阴谋。发生的情形会相当简单：大多数人变得对现政府不满时，他们就会积极主动或是消极被动地支持革命军队。革命要获得成功，这种态度就必须充分扩展到军队和警察中。此时，如果还有一个对现政府持敌意态度的公开组织能够存在，就像美国革命中的通讯委员会〔18〕，那么，情况就会对起义成功更加有利。在这样的背景下，两种发展必居其一：一种是，一小部分人会去打游击。他们的大部分秘密都不让外人知道（以免人多嘴杂，走漏风声），还要利用大多数百姓和许多政府军人与警察不十分情愿追捕他们的情绪；另一种是，某种类型的事件引发民众暴乱——匈牙利事件就是个例子。无论在哪种情况下，只有警察和军队都不积极进行镇压，成功才能实现。〔19〕中国人通过对自己悠久历史的研究已经形成了一种改朝换代的正规理论，把政府内部的腐败看作是人民起义的主要原因，而人民起义一般都会使这些政府寿终正寝。不论是不是主要原因，这肯定是一个不可或缺的条件。
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推翻民主政府遵循的是不同的路径。首先，我们必须区分新兴的民主和稳固的民主。在拿破仑帝国时终止的第一法兰西共和国的命运表明，新建立的民主政府有时很容易被推翻，因为新建立的民主很可能根本不受欢迎。19世纪的南美可以作为这方面的例子。抗击西班牙的革命是由“贵族”领导的。尽管普通民众的感情并没有强烈到为贵族付出自己生命的程度，但他们是忠于国王的。在这样的情形下，民主显然是不可能实现的。在任何自由的选举中，王室任命的总督都会轻易取得胜利。同样的情形，尽管没有这么极端，在别处也可见到。然而，新建立的民主政府通常在一开始时总是受欢迎的。已经习惯了独裁政府的民众，可能在好几年的时间中都没有意识到，他们可以不服从民主的领导人。这个蜜月时期对于民主政府的未来很可能是十分重要的。
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在这个初期阶段，倘若民众成功地接受了民主过程的“教育”，就跨越了建立民主的最初障碍。若是民众没有受到适当的民主思想的灌输，他们就可能用完全民主的手段终止民主。更常见的情况是，倘若民主是新建立的，而且还不很受欢迎，它就可能被用不民主的方法终止。这并不一定意味着，如果向人民提出要求，他们不会通过投票否定民主。这只是说，政治领袖觉得没有必要等待这种发展。许多人，不考虑他们作为选民的能力，在这类情形下只不过是政治过程的观望者。如果共同体中那些愿意为了自己的政治目的积极奋争的人大都反对民主政府，那么，他们就可能采取直接行动终止民主，而不管被动的民众会怎么想。然而，倘若历史能起到指南的作用，这种情况只在民主政府的初期才可能发生。在稳固的民主中，对民主过程的明目张胆的攻击会促使民众起而反抗。他们会从观望者转变为积极参与者，并消灭有可能成为非民主统治者的人。
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然而，这种情况只在稳固的民主中才会存在。从新兴民主到稳固民主的过渡显然是个缓慢的过程。为方便起见，如果想在这两种民主之间划条线加以区别的话，我会建议，把这样一些民主政府看作是“新的”：其中没有政府的民主变革，或者，其中的反对派仅有一次替代了执政党。当民主社会的政权从一批民选官员转移到另一批民选官员手里的情况出现两次或多次时，这些民主社会就应该被看作是比较稳固的了。这个规则还有一个好处，可以相当干脆利落地区分真假民主。如果统治集团愿意也有办法使其反对派不介入权力，则可以不断举行选举，而在选举中统治集团总是取胜；但是，造假造到自身落选的地步，实际上也就无法区分真假了。从这个角度看，通过选举使政府出现两次变化是必要的，因为执政党有可能错误地认为，自己特受欢迎，自动就能赢得大选。1950年的土耳其大选和1956年的韩国大选可以作为这种情况的事例，结果令执政党大吃一惊，但事先却没有采取防范措施。这类错误大概不会重复发生。
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推翻稳固民主政权的问题可以用美国来说明。假如美国参谋长联席会议向他们指挥的强大武装部队发出夺取政权的命令，肯定会引起某种混乱，但也不过如此。大多数军官和部队在意识到这些命令的含义后根本不会去执行。联席参谋长甚至很可能不会被送上军事法庭，而是被送到沃尔特·里德医疗中心〔20〕去观察。对他们在冷战中的过分紧张，很可能会引起大量的公众讨论，而他们的继任者也可能会采取一些措施消除这种紧张。
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尽管如此，稳固的民主还是被推翻了。像亚里士多德那样精明的观察人士认为，民主不过是通往专制之路的驿站。希腊的大部分城邦国家最终放弃了民主制度。当然，在许多情况下，这应该被算作是新兴民主被推翻的例子，而不是稳固民主。再看另一些例子，几乎所有中世纪后期和文艺复兴初期建立的“民主的”城邦国家，最终都让位于专制的政府形式。
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亚里士多德描述了推翻民主的通常过程。简述如下：某位领袖站出来让普通民众相信，共和国的富人和权势人物在压迫他们。根据这一纲领，这位领袖会被选取担任最高职务，然后，他就有能力对宪法进行各种修改了，想方设法去增加他的权力。一旦这位领袖让民众相信，有必要建立一支由他指挥的“保护性”的武装部队，并且声称有必要保护他不受“寡头执政者”的伤害，关键时刻就到了。有了武装部队，又获得了大多数民众的支持，因为他反对民众中的富人，这位领袖就可以成为独裁者了。
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这似乎是对推翻民主的过程所作的一种恰当的一般性描述。除了古希腊，我们多次在多个地点发现了基本相同的过程。佛罗伦萨美第奇家族势力的建立就是一个例子〔21〕。凯撒对罗马帝国的颠覆略有不同，但凯撒曾是民主派的领袖，而杀死凯撒的那些人则试图保护罗马政制免受民主派损害。这个过程与马克思的纲领也有些相似，它强调发展穷人与富人之间的阶级斗争，然后建立一个“（大多数）无产阶级的专政”。
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