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官僚体制的政治 第十七章 组织任务的限度
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用第十六章最后几页中勾画的方法来改进组织的效率，其前景受到了严格的限制。任何要求组织各自独立部分之间某种协调的一般的组织目标，都无助于第十六章讨论的那种职责分离。因此，尽管想把等级制中各个成员的职责都安排得使所需协调降低到最小的尝试肯定会导致某种程度的改善，但是这种做法本身，在超出了少量例子之后，并不能被认为是一个令人满意的解决方案。当然，此事无“解”。我们以后会讨论到一些控制技术的改善，那可能会使领导们实现更多一些程度的控制，但是这些技术，尽管全都很重要，却也只适用于一些特殊事例。总之，建立行政管理结构以执行大规模任务的努力，总是会失败的。一个行政管理结构可以建立起来，而且它也可以完成某些事情，但是它将完不成为它设计的任务。
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得出这一负面结论的根本原因，其实就在于这一事实：每个人的才干都差不多。这并不否认人们完成各种任务的能力差别巨大。正如我们已经看到的，能够上升到某个等级制顶层的人，通常都会比还留在低层的人能干得多；而且完全可能的是，等级制中每个特定层级上的成员之间，在才干上都有相当大的差异。但是，上级政治人与下级之间的能力差异，极少会大到足以让该行政管理结构按普遍流行的神话会使人联想到的方式去运行。
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如果照字面上理解，大多数政府组织图都会要求高层官员的才干高于低层人员数百倍。这一点可以用几乎所有的政府结构，以及监管低层官员中的问题来说明。为了分析的目的，暂且假设，上级无论如何都不比他应该监管的人能干。再假设，通过考核其工作成果，无法轻易确定这位下属是否适当完成了该项工作。在这些假设之下，这位上级要了解情况并做出自己的决定，所需时间就会和下级做这些事所花时间一样多。那么，倘若这位上级为了保证下级确实严格按照他的要求去做了，他恐怕得用同样多的时间去监督下级完成这项任务。因此，如果处于低层的上级通常要负责监管两位下级的话，他们就得差不多比他们要监督的人能干两倍才行。如果他们有三位下属，就得能干三倍，依此类推。处于次高层的官员也得表现出相对于他们自己下属同等程度的优势，一直到该等级制的最高层。显然，这种才干的差异程度是不可能有的事。谁也不会期待高级官员了解的事情，能超过该组织实际所做事情的一小部分。
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实际上，高层官员经常公开表现出对据说是他们监管领域的最异乎寻常的无知。例如，1914年秋的第一次伊普尔〔18〕之战，就表现为协约国与德国最高指挥部共同决策的结果——他们决定在同一地点同一时间开始一场攻击。霞飞〔19〕的攻击确实是适度的，动用的军队大都由小股的英国远征军（British Expeditionary Corps）构成。法尔肯海因〔20〕——在法国马恩河失利后已取代了冯·莫尔特克——的想法就大多了，并将主力部队投入到这一地区。结果，英国人不仅没有前进，还发觉自己不得不绝望地坚守原来的阵地。英国人展现的勇气和军事技能堪称典范，但是这并非这个故事的关键。几天之后，德国人发动了进攻，而英国人只能勉强据守自己的阵地，霞飞和英军指挥官弗雷奇，联合发出了“继续前进”的命令。他们花了近一个星期的时间才意识到，自己的军队不是在进攻，而是在防卫。
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尽管在三年战争期间确有机会了解伊普尔的地理，但是直到1917年，英国高级指挥人员还没有发现，那是一片特别泥泞的地区。泥泞把伊普尔的第三次战役变成了一场梦魇，而这梦魇似乎完全逃脱了参谋人员的注意，直到这次战役之后，参谋长终于亲临这一地区，大声叫道：“天哪！我们真的是派人在那里面打仗吗？”
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这类无知的展示也不仅限于军事事件。北朝鲜人对韩国采取战争行动的原因之一，也是憎恨其早期成功的主要原因，就是大韩民国的军队极度虚弱。这种虚弱的原因之一——唯一之一——是美国政府的政策。在韩国执行我们政策的美国政府官员担心，如果李承晚总统有了军事手段就会攻击北朝鲜。因此，他们决定，让他的军队非常虚弱，以至根本不可能有攻击的作为。显然，这是一个非常重要的外交决策，而且是一个——无论是对是错——对美国都具有严重后果的决策。当时我们的国务卿艾奇逊，曾全神贯注于亚洲问题，并被认为积极参与了美国援韩计划的制订工作。然而，在麦克阿瑟听证会上，艾奇逊却作证说，限制韩国军队的力量从来就不是美国政府的政策，而且他也从未听说有人提出过这一政策。（这些事实，正如伊普尔的战事一样，都曾在媒体上广泛报道。）当然，艾奇逊可能是故意撒谎，但是，似乎同样有可能的是，他实际上并不知道他的下属在执行什么政策。如果真是这样的话，这就会提供另一个实例，说明大型等级制的管理者不可能对该组织进行全面的控制。
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此外，我们还看到，在实践中和理论上，对于高层官员（或者民主制度中的选民）的监管能力都有明确的限制。应该强调的是，这些限制是对什么是可以做的事的限制，不是对所要建立的官僚体制的规模的限制。而且，如果需要完成的任务要求高水平的协调，而不是没有这种要求，这些限制就会低得多。
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人的弱点
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任何隐含了人类能力有限性的陈述似乎都会遭到批评。“人类社会无所不能”仍然是许多人的一个信条。当然，这里的分析并没有提供支持或反对这一基本命题的证据。实际上，人类的能力在过去的几个世纪里得到了极大的增长。但是，这并不能证明，增长前景无限。关于这一特别主题的讨论就像澳大利亚黑伙伴（Australian Blackfellows）的一个部落所做的一样荒谬——该部落曾从部落所在地域向各个方向探测100英里，结果发现除了“矮树丛”外什么也没有，然后就讨论这些“矮树丛”会不会永远延伸下去。对于人类能力的限度不必进行这种形而上学的讨论。我这里分析的有限性，仅限于用某种特殊技术所能完成的事情。再有，这些有限性本身，实质上，也是建立在人的因素——人的意愿——之上的。
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相信每个人都是其自身能力和意愿的实体，而且他将尽力——可能是无效的努力——征服其所在环境，使环境适合于他的意愿，这样的信仰完全不是贬低人的信仰。然而，这样一种信仰对于研究组织活动有限性的概念却是非常必要的。上级总是想控制下级，以改变环境，使之按他的意愿发展；下级也会做同样的事情。这样，上级和他的意愿构成了下级所看到的环境的一部分，但也只是一部分。一位上级或许有能力完全控制某个下级个人；但是，几乎在所有情况下，他的下级都会在人数上超过他，而他却没有能力控制全体下级的活动。在最好的情况下，他也只能对下级施加影响，正如反过来，下级也能对他施加影响一样。这位上级对下级的影响将会随着下级人数的增加而逐步下降，同时他也会发现，自己的决策越来越多地受到下级行为和意愿的影响。这里所说的限制并非对人类力量的限制，而是指个人或集体对其他个人或集体行为的影响力的有限性。
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非组织技术
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而且，如前所述，我在这里讨论的只是一种影响他人行为的技术——组织的等级制。穆罕默德是有史以来最有影响力的人之一。然而，他的大部分影响是在他死后，再也不可能成为一个等级制的领导者时才得以弘扬的。尽管他死前确实建立了一个等级制，但他死后的影响对于那个等级制的发展，与对伊斯兰的几乎所有其他方面的影响相比就不算大了。穆罕默德选择的继承人被消灭了，他的家族被斩草除根，哈里发的职位最终落到了穆罕默德大敌之一的后裔阿拔斯的手中。在其他领域，穆罕默德的影响是巨大的，而且至今仍然重要。
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本书的论述，至少在某种程度上表明，用非组织技术只能对人们施加有限的影响。关键是，除了组织起来的等级制，确实还存在一些可以影响人们的其他手段。有时候，一个等级制组织的负责人变成了“有超凡魅力”的领袖，他就可能利用这个等级制来执行他的命令。但是，这种情况似乎是例外。没有哪个处于行政管理金字塔顶端的领导，能依赖这类手段控制其追随者。事实上，常常正是因为他不能以这种方式影响其他人，他才决定要建立等级制组织。通用汽车公司或是内政部的负责人，不能依赖圣父〔21〕曾成功地使用过的魅力对其追随者施加影响。他必须依赖比较平凡的而且常常并不十分有效的技术。本书讲的就是这类平凡的技术，而不是某些有着特殊天赋（而且，我想，还有特别好运的）超凡人物使用的比较刺激的办法。
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作为一种协调技术的市场机制
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上述分析已经证明，通过一个组织起来的等级制，去实现需要各方面高度协调的一个或一组任务，是不可能的。然而，社会确实拥有实现协调的其他方法，而这里特别要指出其中的一个方法。在某种意义上，市场也是一个组织；但是我们需要把它与本书讨论的等级制那种类型的组织加以明确的区分。作为一种制度或一个组织，现实中的市场在运行上远达不到完善的程度。个人会犯错误，而错误的结果将涉及资源的浪费。但是，从运行效率上来说，还没有什么机制堪与市场相比较，甚至接近于市场。这里无法对经济学进行长篇大论，而学生们也尽可以去找任何标准的教科书进行学习，但是在这里提供一种对行政管理组织与市场组织的形象比较，会是有用处的。
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美国陆军拥有数量庞大的摩托化交通工具，从吉普车和汽车，到专门运输“原子炮（atomic cannon）”的车辆。先将严格的专用车辆放在一边不谈，这些车辆都是用大量标准化的大规模订单采购的。这些购买并非每年从诸多制造商处获得，而是用一份订单，注明所有的要求，交给一位制造商。然后，这位制造商就会在不改变型号的情况下，按照各种规格生产某一种类的所有车辆。〔22〕在购买之后，这些车辆按标准化的方式分配给各个陆军单位。人们要努力保证——尽管并不总能成功——譬如说，第502汽车营的卡车都是同一型号的。当然，这种标准化的目的，是要简化维修及备用零部件的问题。进一步简化同样这些问题的体系是车辆的统配调用库（motor pool）。每个单位在不用车时都要将车辆保存在统配调用库，而统配调用库拥有维修设施。所有的日常维护保养和修理工作均在统配调用库完成，而车辆通常也在统配调用库所在地的地区内使用。至于比较全面的大修，车辆会被送到比较大的维修保养厂去，这个维修厂常常隶属于某个军械单位，这个军械单位隶属的指挥机关，要高于那个拥有一个统配调用库的单位。
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这个体系确实能使备用零部件的问题降到最小。对于整个陆军和每个车辆统配调用库来说，汽车类型的数量被最小化了。每个统配调用库对它必须保证维修的车辆数，以及这些车辆的类型和型号事先都有了解。而且，军用车辆的设计特别强调皮实耐用和简单易用。这些额外的因素使维修问题总体上降到了最低程度。
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然而，尽管有这些有利因素，陆军车辆的备用零部件问题，看来仍然不时成为无法解决的问题。这个任务看来简单：应该从制造商那里购买零部件，把它们运到适当的大装备库，然后再运到下属的装备库；这些下属装备库再将零部件发送到最终消费者——车辆统配调用库。但在实践中，这个问题被证明极为困难。尽管为获得维修用零部件花了大量费用，但许多车辆仍然因为没有可用的零部件而无法使用。当车辆过时和遭淘汰时，问题就更加复杂。每次更换车辆时，在各级装备库中都会发现有大量淘汰车辆的零部件储备。困难显然在于如何把这些备用零部件发送给真正需要它们的车辆。
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自第二次世界大战结束以来，备用零部件问题一直是让军事组织感到头痛的问题，而且已经试过了各种各样的临时措施。各类顾问，特别是经济学家，都被召来出主意想办法，数量繁多的组织变革也已经做过了。然而，这个问题依然故我，甚至是只见恶化不见好转。到目前，已经动用了一部大型计算机，其内存中储存了所有装备库的库存情况，而且它还会直接向每个装备库下达运送零部件的命令。当然，这个问题是最适合计算机解决的了，而且也没有理由怀疑这种方法可能取得的结果。
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在这个特例中，大型计算机的使用，消除了等级制组织内涉及大量人员协调行动的一些问题。事实上，通过这种方法，等级制被取消了。从计算机的角度来说，在该结构的顶层与底层之间不再有中间层。计算机将从最底层接收信息，并直接向每个装备库发出命令。因此，通过各种渠道传送报告和命令造成的扭曲被消除了。同时，由计算机发出的命令也是最干脆利落的：“运送500个备用零部件到78号装备库”；“从费尔斯通公司订购5000个轮胎”，诸如此类。这些命令将依据现成的储存数量报告；而这些报告也具有同样简洁的性质。然而，计算机得依赖正常的指挥链技术，来确认装备库向它提供了确实的库存数量并服从了它的命令。在这点上，计算机得依赖传统的官僚体制来运行；而且在这点上，计算机是可能出错的。
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这幅图画令人相当郁闷，只是由于引进了现代的计算机技术，才使人稍稍看到一丝亮光。我们要把这幅图画与通过普通的市场机制供应卡车零部件的情况做个比较。在美国，卡车并没有特别标准化，无论从设计上说还是从车队构成上说。而且，卡车常常从事长途运输——譬如说，从旧金山到芝加哥，而且有许多时候需要在远离家乡修理厂的情况下进行维修。备用零部件通过一条从临时维修工和批发商，到零部件供应店和“凭证取货店（truck shop）”的链条分销。可以通过卡车公司（如果卡车司机离基地很远，也可自己办理）直接购买零部件，通常都是单件订购。要使这样一个复杂得多的系统有效运行，如果从军方类似的问题角度看，其中的问题似乎是无法克服的。这里甚至似乎得有更大型的计算机才行。
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然而，事实上，这里极少或根本就没有遇到什么困难。用军队的标准看，待在从制造商到卡车这条“管道”中的零部件总量非常小。而且，卡车也极少因为搞不到备用零部件而长时间“趴窝”，尽管所需的不同类型的零部件总量远远超过了比较标准化的军用车辆所需的数量，尽管这些零部件是通过数量多得多的“装备库”分销的。我不想在这里讨论市场机制是通过什么样的细节来完成这件事的。这最好留给经济学家来办。这里的关键是，确实存在着非官僚体制的方法来协调人们的活动，而这些方法要比官僚体制的方法更有效。
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这并不是说，所有问题都有市场的解决办法，也不是说，如果这些方法存在，就一定要推荐使用这些方法。尽管肯定有一些政府职能，例如邮局，主要是由于历史的偶然才出现在公共部门，但是，绝大部分传统的政府职能并不适用于市场组织。例如，很难想象警察的工作如何能沿着市场的路线来组织。甚至就是对军队中的车辆零部件问题，这里也并不建议说，换用一种市场组织的供应方法会是明智的。然而，军队组织正在越来越多地利用市场技术，而且在许多情况下，即使不可能建立有效的市场组织，他们也在绞尽脑汁想创造出一种类似市场的情况。
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说得再好，协调问题也是难以解决的；在做出适当的组织决策之前，必须全面地弄清所有方法的优点和缺点。
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