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官僚体制的政治 [:1703362160]
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官僚体制的政治 第二十四章 外部检查
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某个等级制外面的人，对该等级制的了解很可能没有其内部成员了解得多，而且他们的兴趣很可能是分散的。另一方面，这些人不大会考虑传递某一条信息会对他们自身职业的影响。从外人那里获得的信息会在某些方面有缺陷，但这些缺陷会与领导获得的内部信息具有的缺陷不一样。外部信息的特点很可能是不够精确，但不是扭曲的。领导会发现，比较内外来源的信息是有好处的。
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利用媒体
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这个外部信息源不一定只包括小道消息。倘若这个等级制所在的国家有一个积极而自由的媒体，而且倘若这个媒体作为制造“新闻”的机构足够重要，报纸上的文章很可能就是有用的；这类文章比起小道消息通常更可靠，也更详细。但是，除非该组织极为重要，否则极少能见到这类文章。美国有大量的“行业”媒体，几乎每个非常大型的组织都会偶尔在某种出版物上被提到。当这种情况出现时，该组织控制媒体可获信息的做法常常会同时出现，并由此操纵公众可以读到的关于该等级制工作情况的内容。
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一般来说，政治人会把出现在媒体上的信息分为两类：一类告知他有关其下级的活动，并由此改进他对下级的掌控；另一类则是他自己在各种活动中做的有损名誉的事情，这类信息反过来会破坏他与其领导的关系，不论这个领导是国会、消费者，还是其他团体。头脑灵活的官僚会尽力利用第一类信息，而压制第二类信息。
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在实践中，对这位官僚来说，既要鼓励媒体向他提供信息，又要防止媒体对他曝光，那是很难做到的。一般来说，任何对其等级制中某一成员的批评，都将招致对所有成员，包括领导的非议。因此，政治人对关于其下属信息的态度会是矛盾的。他会欢迎了解下属错误行为的机会，因为用这种方式可以增加对下属的控制。同时，这位官僚也会发现，这会危及他与他必须向之汇报的那些人的关系。在这两种情况中，这位官僚都必须尽力在这相互对立的两种考虑之间保持平衡。大多数现代的高层行政管理人员，都会过多强调媒体信息的负面作用。倘若这些高级行政管理人员能带头鼓励记者常到等级制的低层转转，那些组织恐怕只会更有效率的。
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利用请愿
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即便是在没有新闻自由的国家中，为获得政府机器之外人们的意见，常常也存在着一些正式机构。大部分欧洲传统中的专制主义政府都有议会、咨政会或顾问委员会这类机构，其中的主要成员并非政府中人士。这类机构的使用非常广泛，但是它们的存在是因为人们意识到必须对国王的大臣们进行督查。请愿的权利也起着这种作用。给国王送去正式的请愿书，在其中指控他的大臣做了伤害请愿者的事，这在大多数欧洲的君主制国家中曾是很常见的做法。
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注意到这种办法在共产党国家中也在使用和发展是很有意思的事。在俄国给《真理报》写信，在中国给《人民日报》写信，都起着同样的作用。当然，这些信件都必须只表示写信人自己对低层官员行为的关注。但是，有人读了这些信件，有人在以某种方式进行调查了，并且经常会采取某种行动。当然，人们应该认识到，专制政府下的请愿制度只能起到控制低层官员的作用，一般来说，并不会对人民的自由有任何保护。只有在低层官员做了欺压百姓的事和违背统治者意愿的事时，请愿制度才有所帮助。
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在美国，一种有些相似的做法是，人们习惯于写信给国会议员诉说某个特定政府部门的行为。这与专制政府里使用的请愿意义不同。在这里，写信的人都是一个集体领导的成员，实际上是写信给他们那个等级制中的下级，而大多数国会议员花时间和精力来处理选民的来信，就是这个事实的一个标识。尽管如此，这类信件对政府官僚体制中的高层官员也起着外部信息源的作用，提供了有关低层官员的政绩信息。如果没有这些外部信息源，这些信息就不可能轻易获得。
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组织的检查
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大多数政府也在一定程度上利用组织的检查——也就是说，在整个官僚体制结构中建立正式的外部检查。军队中监察长的角色就是一例。所有这类制度最有效的表现或许是中华帝国的都察院（Imperial Chinese Censorate）；对其运作情况进行简短描述，可一般地说明所有这类制度。
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都察院由一个官僚等级制构成，比常规的政府组织要小得多，但是独立并平行于常规政府组织。这些官员（都御史）只有一个职能：逮住正规官员某种形式的错处。如果都御史认定某位官员不忠、不服从帝国的命令，或者不称职，他们可以向该官员的上级控告他。继而，通常会有一个正式调查，调查之后就会对受到控告的官员采取行动，或是对这位都御史采取行动，因为他控告错了。为了使这个制度适用于直线等级制的所有层级，每位都御史都有权向皇帝送上密封信件。尽管这些信件中被控告的高官可以说服皇上，说这些指控是诬告，让都御史受到惩罚，但是这类信件是不得被拦截的。
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这种制度包括一个对都御史的“激励计划”，因为都御史的快速晋升路线就是成功地告发高官。这种情况下的晋升可能意味着走出都察院，进入并融入常规等级制中的最高层。一位都御史如果对派他去调查的常规官僚体制领域内的错误失察，则很可能在未来有更高职位的任命时被忽略。另一方面，诬告会受到严惩（通常会掉脑袋），这种可能性使得都御史在提出指控之前，必须三思而行。
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对都御史的初选也是非常理性的。中国有一种文官科举制，能被任命为高官的人仅限于那些成功通过了科举考试的人。每逢全国性考试，都有三名成绩最好的学者以某种形式受到特别封赏。任命为都御史就是经常采取的封赏。因此，被任命为都御史的人，通常要比进入常规直线系统的一般官员更聪明，也受过更多这一官僚体制传统政治哲学的教育；他年轻而有理想，更重要的是，由于他尚未进入常规的官僚体制，他还没有机会与其他官员建立强有力的依附关系。因此，他是理想的监督其他官员的合格人选。
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这种检查制度的全部效果可以想象。如果哪位官员胆敢做皇上知道了会给予重罚的事情，那他可真是太勇敢了。同时，皇上也不必费心去整天监督行政机关。然而，应该强调的是，这种制度不是设计用来对公民或臣民进行保护的，也起不了这种作用。这种制度对各级官员施加压力，迫使他们执行接到的命令，因而只有在君主的命令有利于臣民时，才会保护臣民。然而，都御史经常上书劝谏皇上本人的行为，却是光荣的事情。这类劝谏按规矩都以一个附加请求作结尾，请求为上书者的大胆放肆而处决他自己。这种附加请求常常被准予执行，足以使提交这类劝谏上书成为巨大道德勇气的一个标识。
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除中国之外，这类复杂而设计周密的外部检查是罕见的。这是非中国体制的一个缺陷。都察院确实使中国的文官制运行得更符合领导的政策，如果没有都察院就不会是这样了。可以预料，同样的机构在其他官僚体制中也会有效地服务于同样的目的。
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西方社会中唯一重要的类似于中国都察院作用的例子是审计。雇用外界的审计事务所，或在大型等级组织中设立一个专门的审计部门，每年由独立会计事务所代表股东检查低层雇员的监守自盗，所有这些做法在形式上都相当像都察院。然而，这种外部检查仅限于企业的一个方面，它不检查有关“政策”的事情。兼任审计的成本会计，确实检查有关政策的事情，而且，也正像我们已经指出的，向管理层提供监管所依据的许多基本信息。然而，成本会计的位置多少是属于命令直线上的，实际上不能被看作是外部机构。
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十字形体制
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在大多数现代组织中，有一种获得外部检查的方法已经被吸收使用。我要称之为“十字形体制”，但是，或许应该更为一般地认识到，它指的就是参谋制。“十字形体制”这个名字似乎更适合于用在这里，原因有三：首先，这个词比“参谋”一词用得更普遍。这种体制已经存在于许多地方（包括中国，与都察院并存），而并没有被称为参谋制，而参谋制这种说法的使用有可能限制过于严格。其次，十字形可能更形象——因为横跨指挥链是我希望在这里强调的这种体制最明显的特征。第三，“参谋”的说法在通常的用法中带有几种可能引起误解的含义。
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正如我已经说过的，十字形体制有着横跨命令链的特征。可以引证美国国务院的组织结构来为这种体制做说明。在美国国务院中，除了有按地域设置的处室外，还有各种各样按“职能”设置的部门，如经济部、签证部，等等。这样，比如说，外事领域官员个人的活动，原则上，应该既服从于该等级制中各级地域上级的领导，也服从包括该活动领域的职能部门上级的领导。
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从表面上看，这种方案是非常有吸引力的，而且这种吸引力可能已经导致在许多大型官僚体制中使用这种方案。另一个例子是，几年前，一家大型飞机制造厂的工程师被召集到一所大房子里。这房子的地板上已经涂上了一些线条，线条构成一个矩阵。工程师们被根据各自的任务安排到这个矩阵中。这种体制简化了的模式有如上图所示。再说一遍，该组织方案背后的想法，从表面上看似乎是很有吸引力的一种想法。
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但是，有几个缺点。第一个问题涉及这位官僚个人面对的选择，因为他接到的是来自其必须服从的两条指挥链相互矛盾的命令。可以想象，这些命令从来都不会发生冲突；但是如果说这些命令从来就不会一致，则肯定更为现实。如果这种体制要运作得非常好，就必须有一些“规则”来确定哪个指挥链为主，哪个指挥链为辅。〔41〕
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