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变化社会中的政治秩序 从普力夺体制到公民秩序：军人作为制度建设者
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在简单的社会里，共同体的观念使政治制度的发展成为可能。在较为复杂的社会里，政治制度之首要的——如果不是唯一首要的——功能乃是使共同体更加像个共同体。故而，政治秩序和社会秩序之间的相互作用是能动的和辩证的，即是说，始则是社会秩序在形成政治秩序过程中起着主要作用，继则是政治秩序在缔造社会秩序过程中起着更加重要的作用。然而普力夺社会却陷入了恶性循环之中。形式较为简单的普力夺社会缺乏共同体，这就阻碍着政治机构的发展。在形式较为复杂的普力夺社会又因缺乏有效的政治制度而阻碍了共同体的发展。结果，在普力夺社会就存在着鼓励保持原状的强烈倾向。观念和行为的方式一旦形成，就趋于固守而往复。普力夺政治逐步禁锢在该社会的文化窠臼之中。
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普力夺制度在某些文化（例如西班牙、阿拉伯）中比在其他文化中更为流行，在政治参与的扩大和较为复杂的现代社会结构兴起的过程中，它仍能顽固地存在于这些文化之中。拉丁美洲普力夺制度之所以存在的渊源有二。一是没有从殖民时代继承下来任何政治制度，二是其后又竭力将美国和法国的中产阶级共和制度引进到19世纪早期拉丁美洲的那种高度寡头统治型的社会当中来。阿拉伯世界存在的普力夺制度，其渊源有三。一是在奥斯曼征服下阿拉伯国家的崩溃；二是长期的奥斯曼统治，而奥斯曼统治却又从高水平的制度化发展退化成一个软弱的异族统治，它因阿拉伯民族主义的兴起而失去其合法性；三是阿拉伯世界其后大抵都沦落为英、法两国的半殖民地。这些历史上的经历使得阿拉伯世界在政治上一直脆弱不堪，与拉丁美洲是难兄难弟。个人和集团之间的猜疑和仇恨使政治制度化一直处在低水平上。当一种文化中存在这种情况时，人们不禁会问：怎样才能使它们得救？在什么情况之下，方可使一个充满政治化社会势力的社会步入一个具有合法性和权威性的社会？在这样的一种社会里，能否找到个支点去把社会从这种状况中拖出来？谁人或者何物能够缔结共同的利益和统一的制度，俾使普力夺社会转变为公民政体？
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这些问题没有明显的答案。不过，关于从普力夺乱世到公民秩序的社会进步，或者可以作出两种理论上的概括。第一，这种演变在现代化和政治参与扩大化的过程中发生得越早，社会付出的代价也就越小。反过来说，社会越复杂，要创建统一的政治制度也就越加困难。第二，在扩大政治参与的每一阶段，政治行动的成功机会取决于不同的社会集团和不同类型的政治领袖。对于处在激进普力夺阶段的社会来说，创建持久性政治制度的领导显然应当来自中产阶级方面的各种社会势力，并必须求助于这些社会势力。有人认为，领袖人物的英勇和魅力能够起到这种作用。在传统政治制度脆弱——或已崩溃或已被推翻——的地方，具有超凡魅力的领袖常常能临危受命，力图以强大的个人号召力去弥补传统和现代性之间的差距。在这些领导人能集大权于一身的情况下，可以认为，他们就足以推进制度化的发展，担当起“伟大的立法者”或“开国之父”的角色。马基雅维里认为，腐败国家的改革或新国家的建立，只能是单独一个人的作品。然而，个人的利益和制度化的利益二者之间存在着冲突。
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制度化的权力意味着限制魅力十足的领袖人物的权力，否则他们就会专横武断地运用这种权力。制度建设者需要个人权力去创造制度，但是他若不放弃个人权力也就无从来创造制度。制度化的权威是超凡领袖个人权威的对立面，如果超凡领袖人物想建立公共秩序的稳定机构，他们就自己推翻了自己。
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可以想象，在一个激进普力夺社会里，统一政治制度可能是由政治组织派生出来的产物，这些政治组织原先只代表一些狭隘的种族或经济集团，但是它们扩大自己的影响范围，超出其原先赖以生存的那些社会势力。然而，普力夺社会的政治能动力会阻挠这样做。冲突的本质造成政治组织路子越走越窄，更趋于专门化并带有更大的局限性，更加致力于自身的特殊利益，更加依赖他们自己独特的政治行动手段。这样，得到眼前好处的是拼命致力于自身利益的人，而不是那些试图集中众多利益的人。
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所以，从理论上说，更有效的制度建设的领导应当来自那些并不怎么直接与特定的种族或经济阶层相认同的集团。学生、宗教领袖、军人可能多少就属于这一类人。然而，史录显示，不管是学生还是宗教领袖，在政治制度的发展方面都不能起到建设性的作用。就其本性来说，学生一般是反对现存秩序的，他们通常不足以构成权威或树立起合法性的原则。学生和宗教界的示威、骚动和造反的例子不胜枚举，但从未有过学生政府。宗教政府也是凤毛麟角。
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另一方面，军人在一个激进普力夺社会里却可能在建立秩序方面具有更大的能力。不错，有军事政变，但也有军人政府和军队孕育出来的政党。军人有内聚力、条理化和纪律性。上校们能管理政府，学生与和尚则不能。军事干预的效力来自于其组织上的特性，这至少不亚于它通过掌握和使用暴力而达到的效力。如果说在政治上发生暴力和政治上出现军人干预之间是有关联的，那么这种相关也最多只能说是时多时少。世界上大多数地区的大多数政变牵涉到的死伤人数实在不多。学生闹事，或工人总罢工，或宗教示威，或种族抗议通常比军事政变造成的伤亡多得多。军人高度的组织能力，使其干预比起其他社会势力的干预来，更带戏剧性、危险性，然也更具把握性。许多人认为军人干预是普力夺社会中罪孽的渊薮，实则不然，它与学生干预不同，倒可能是剪除罪孽的良策。
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军队起到此种改进性的甚或是推动现代化的作用，其能力大小有赖于社会上各种社会势力的布局。在一个普力夺社会里，军队的影响随参与水平的不同而变化。在寡头统治阶段，军人和文职领袖之间通常没有什么差异，将军或至少挂着将军头衔的人物主宰着政治舞台。当社会进入激进的中产阶级阶段时，军队通常比较明显地形成了一种制度化的机构，它和其他社会势力分享着对社会的影响；一种有限度的政治制度化可能在狭义的、非扩张型的政治体制中得以形成。军人干预经常是间歇地发生，军人政府和文官政府轮流坐庄，更加强大的民间抗衡集团逐渐兴起。最后，在大众普力夺阶段，军人的影响就受到了浩大的民众运动兴起的制约。所以，军人主持建立政治制度的最佳机会是在激进普力夺社会的早期阶段。
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一个社会欲摆脱普力夺制度，第一需要城乡利益的结合，第二需要创立起新的政治制度。激进普力夺制度特有的社会外观就是城乡无涉，于是政治就成了中产阶级各城市集团之间的相互讨伐，谁也看不出促进社会共识或政治秩序的道理。确立稳定的社会先决条件是农村主导社会势力再现于政治舞台之上。知识分子有头脑，军队有枪杆子，但是农民有数量和选票。政治的稳定至少需要这三股社会势力中两方的联合。有鉴于中产阶级的这两股具有鲜明政治性的势力通常相互敌视，头脑和枪杆子联合起来对付农民实属罕见。然而，确实出现了这种局面，例如土耳其在阿塔图尔克时期就是那样。不过，稳定的出现也只可能是短暂而脆弱的，终将被农村大众的进入政治所倾覆。对照起来看，知识分子和农民的联合通常又会出现革命，即把摧毁现存体制当作是创立新型的稳定体制的先决条件。通向建立稳定政府的第三条道路是军人和农民结合起来反对知识分子。这种可能性倒给军队提供了在激进普力夺社会中将社会从普力夺制推进到公民秩序的机缘。
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军人建立稳定政治制度的能力，首先取决于他们使自己的统治认同于农民大众并动员农民在政治上站到他们这一边的能力。在许多情况下，这正是在激进普力夺统治早期取得政权的现代化军事统治者们所试图做的。军官时常就出身于农民阶级或和农村有联系。例如在20世纪40年代末，朝鲜的军官大多数“来自境况勉强可以凑合的乡村或小镇”。[49] 60年代早期的韩国军人统治者是：
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35岁到45岁的具有农村背景的青壮年，不少人曾亲身体验过贫困的滋味；他们自然会倾向农村，惦记着农民。这种人总是对城市的那一套既爱又憎。近年来，韩国政治（的确也可说是整个韩国的社会生活）特有的沉沦、腐化和自私，难道不是城市造成的吗？然则他们也明白，韩国的经济现实需要进一步的城市化，而非相反。军人政府很清楚，工业化是这个劳动力过剩的社会的唯一出路。[50]
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1952年埃及政变领袖们有着相似的背景。纳吉布证实，“军队是地道的埃及农民子弟兵，当官的出身于农村的小康人家。”而军官团则“大部分是由公务员和兵士的儿子以及农民的孙子所组成”。[51] 在缅甸，人民反法西斯联盟的精英分子已经西化。相比之下，缅甸军人领袖“与乡村佛教徒的联系更为密切”[52] 。军人的农村社会背景常常导致军政权优先考虑实行有利于农村大多数人的政策。在埃及、伊拉克、土耳其、韩国和巴基斯坦，军事政变产生的政府都推行土地改革计划。在缅甸和其他地方，军政府在预算方面都是先农村后城市。在一个处于现代化过程中的国家里，基本满足农村大多数人及有势力分子的愿望乃是任何一家政府稳坐江山的命根子，军政府如此，其他任何政府亦如此。一个不能争取到此种支持而仅仅依靠营房和城市的军政权，就缺乏建立有效政治制度的社会基础。
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然而，对于军人政权来说，农村的支持只是发展出政治制度的一个前提。首先，现代化军人政权的合法性来源于它对未来的许诺。但是，这种许诺作为合法性的来源是终归靠不住的。如果这种政权不发展出一种政治结构，使某些合法性的原则得以制度化，其结果就只能是形成军人寡头统治。而由于这样的政权在参加逐鹿的寡头们手中经常借政变而易手，从而就有被其他新的、无法被它借制度化的途径来吸收的社会势力所彻底推翻的危险。埃及和缅甸可能在一段时期内保持某种社会变革和从事现代化的形象，但除非这两个国家能建立起新的制度结构，否则泰国就是它们的未来。在泰国，1932年也有一个致力于现代化的军政府夺取了政权，铺开了全面变革的计划。然而到了一定时候，它也就逐渐偃旗息鼓，自安于官僚寡头统治了。
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和具有超凡魅力的领袖或具有特殊社会势力的领袖不一样，军人领袖在政治制度的发展过程中不会面临进退维谷的困境。作为一个集团，军政府能够保持政权，同时使之制度化。在他们个人利益和政治制度化的利益之间，不存在必然的冲突。在某种意义上说，他们能够把军人干预政治转换成军人参与政治。军人干预违反任何公认的官场准则，破坏政治秩序的完整性和合法基础。而军人参与却意味着老老实实地按政治上的规矩办事，以图建立起新的政治制度。最初的干预可能不具合法性，但是当干预转变为参与，并承担起创设新的政治制度的责任，从而使未来的军人或其他社会势力的干预成为不可能或不必要时，干预也就能获得合法性。阻止或中断政治的间歇性军事干预是普力夺制度的实质。持久的军事参与政治则可能导致社会摆脱普力夺制度。
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在激进普力夺社会，军队要这样做，主要障碍不是来自于客观的社会和政治环境，而是来自军人对政治和对自身的主观态度。问题就在于军人是反对政治的。军事领袖很容易想象到自己的护卫作用，并能以本国的社会和经济改革的眼光远大、公正无私的促进派自居。但是，除去极个别的例外，他们总是回避担当起政治组织者的角色。他们特别厌恶政党。他们试图不通过政党来治理国家，从而也就切断了本来有指望把他们的国家从普力夺状况中解脱出来的一条主要渠道。阿尤布·汗（Ayub Khan）说，“政党使人民分裂而迷惘”，使他们无辜地受到“不择手段的煽动家的宰割”。——这话听起来好似出自乔治·华盛顿之口。阿尤布·汗说，立法机关应由“不属任何政党的，品德高尚的，大智大睿的人士所组成”。[53] 纳赛尔则宣称，“政党是分裂因素，是外国的移植和帝国主义的工具”；帝国主义企图“分裂我们并在我们中间制造分歧”。[54] 同样，奈温将军提到，在1958年夺取政权后，有两个政治领袖曾经来访并要求他组织领导一个新的全国政党，但他却说，
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我马上把他们打发走了。组织另一个政党有什么用？我必须站在政治之外以确保下一次选举将是公正的。在缅甸没有哪一个政党不是靠腐化而赢得选举胜利的。如果我当初接受了他们的要求去组织自己的政党，我就不得不也去腐化。鄙人实在不敢领教。[55]
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奈温的这番话是军人希望兼得鱼与熊掌的极好例子。好似政治、党派和选举都是腐败的；军人必须干预，以把它们洗刷干净。而军队万万不可参与党派政治使自己变得肮脏而腐化。无论是带有改革性还是护卫性的军政府，在夺取权力后的第一个行动，通常是废除一切现存的政党。1943年罗森（Rowson）将军在发动政变后第二天就宣布：“现在，政党已不复存在，大家都是阿根廷人。”这种态度十分普遍。莱尔·麦卡利斯特（Lyle McAlister）在归纳拉丁美洲军人的观念时写道：“（军队范围之外的）政治就是‘搞分裂’；政党就是‘拉山头’；政治家就是‘耍阴谋’或‘闹腐化’；公众舆论表达就是犯上。”[56] 与社会上的其他集团比起来，军官最倾向于认为党派不是建立共识的机制，而是分裂的祸根。他们的目标是没有政治的共同体和强迫命令下的共识。通过批评和贬低政治的作用，军队阻止社会获得它需要的也是军队珍重的共同体。
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可见军人领袖陷于他们自己的主观偏好及价值观与其社会制度的客观需要二者之间的矛盾中。所谓社会制度的客观需要通常指三个方面。第一，需要有政治制度能够反映现存的权力分配，并同时足以吸引和同化各种新兴的社会势力，从而建立起一种独立于造成这些制度的那些社会势力的存在。具体地说，这意味着制度必须反映已经掌权的军人集团的利益，但还需具有最终超越这些集团利益的能力。第二，在那些军人掌权的国家，政治体系的官僚输出部门常常极为发达，相比之下，理应能表达和集中各种利益功能的输入部门却处在混乱和无组织的状态之中。军人当家的官僚机构将政治和行政两方面的职责集于一身。因此，就需要有政治制度能在这当中起到平衡作用，将政治功能从官僚机构中分离出来，使官僚机构专司其职。第三，还需要有能够控制接班问题的政治制度，俾使权力从一个领袖或领导集团移交给另一个领袖或领导集团时，不至于诉诸政变、造反或别的流血手段。
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在现代发达的政体中，这三种功能大部分由政党制度来履行。由于军人领袖一般不喜欢政治，更不喜欢政党，这就使他们难于创造出能履行这些功能的政治制度。实际上，他们试图逃避政治，把政治理想化，认为若把其他较为容易处理的问题解决了，政治冲突与共识的问题就将迎刃而解。虽然也有几例军人领袖带头建立政党的，但是普遍地看来，他们总是倾向于建立诸如全国协会和咨询团体一类的非政治的或至少是非党派的组织，来填补政治制度的真空。然而，这些组织都无法去履行必要的政治功能，炮制者最终还是不得不被迫接受实质上颇像政党的组织形式。
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全国协会所以能吸引军人，就在于其成员具有广泛性，并且被认为足以动员和组织民众，达到军人认定是全民皆可受惠的国家发展目标。这样，就形成一种“非政治的建国模式”，这种模式体认不到任何社会固有的，特别是在一个处于急遽变化中的社会里到处存在的利益和价值之间的冲突，故而也就无从提供斡旋冲突及调节利益的方法。[57] 例如在1958年到1960年缅甸军人掌权期间，他们组织了一个全国团结联盟，作为一个非党派组织来推动政治参与，防止腐化和对政治冷漠。该协会既不反映缅甸政治体制中的权力分配，也不反映那个体制中大众参与的水平。结果，它既无法成为官僚体制的抗衡机构，也不能在制约权力转移方面提供一个框架。
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缅甸军人领袖于1962年再次掌权时，鉴于以往政治上的失策，纠正了对党派组织的敌视态度，在政治机构的建设方面，走上一条颇为不同的道路。他们这次不搞民众性组织，而是创建一个所谓的干部党，即缅甸社会主义纲领党，其目的在于使它能履行“招纳称为干部的核心人员并通过分配具体任务来对他们加以训练和考验等一类的政党的基本功能”。一位观察家说道：“这个干部党规定申请人必须履行个人入党手续；它制定了一套十分严格的纪律，包括党内派别、利益冲突、个人收入、礼物馈赠、保守秘密和惩处等；它要求其成员掌握知识，进行自我批评，承认‘缅甸式的社会主义’。”[58] 该党打算建立在民主集中制的基础上，意欲最终演变为一个民众政党的先锋队。
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埃及政局也发生过类似的演化。1952年7月自由军官团发动的政变是一场典型的军人改革运动。在政变后的两年内，其领导人组成革命指挥委员会，对竞争对手的合法性来源及呼吁民众的渠道，进行系统的清除。国王很快被流放。一年之后君主制遂被废除。三个足以向军官的权力提出挑战的政党——华夫脱党，共产党和穆斯林兄弟会——皆遭明令禁止，其领袖受到迫害和监禁。1954年春，在自由军官内部，纳赛尔战胜了纳吉布，预示议会体制将肯定被抛弃。到1954年底，所有政变前就已存在的主要政治合法性来源和政治制度都已被摧毁或被搞得威信扫地。这样一来，纳赛尔的反对派已从政治舞台上被赶尽杀绝。现在的问题是：创造什么样的政治制度才能取代它们呢？
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1956年开始实施新宪法，规定必须有民选的国民议会。1957年选出第一届国民议会，1964年选出第二届。国民议会不时批评政府的施政纲领并获得政府的一些让步。[59] 然而，任职于政府的军人领袖仍然是大权在握。特别是纳赛尔，此公一再以99％的选票当选为总统。很清楚，正式的政府结构本身是不可能为自己提供权威合法化和组织大众参与机制的。在建立政治组织来弥补制度差距方面的探索，实际上只落实到了军人领袖连续建立起来的三个全国协会身上了。第一个全国协会就是自由军官团在巩固自己的权力之前于1953年1月所组织起来的解放大会。纳赛尔说：“解放大会不是一个政党。它是组织民众力量在新的、健康的基础上重建社会的一种工具。”[60] 它确实也起到了政党的某些功能。在军队和其他社会集团特别是穆斯林兄弟会的斗争中，在打入并控制住诸如工会、学生团体等其他大众组织方面，解放大会曾经作为一条渠道帮助过军方去动员和组织民众的支持。然而，1954年革命指挥委员会权力的巩固使解放大会丧失了存在的理由，同时，这又促使其成员急遽扩大。后来它拥有数百万成员，结果，作用随之下降。
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1956年新宪法规定：“埃及人民应当组成一个民族联盟以实现革命的目标，并竭尽全力在政治、社会、经济诸方面赋予国家一个牢固的基础。”1957年春，该民族联盟组织起来，并取代了解放大会，成为政府在组织群众支持方面的工具。联盟吸收成员的方针是来者不拒，因为纳赛尔说过，联盟“就是整个国家”。[61] 由于很快就发展了好几百万成员，它变得如此之庞大而杂乱无章，以致无效力可言。1962年在和叙利亚分裂之后，埃及又创立了一个新组织，即阿拉伯社会主义联盟，以动员和组织民众。
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