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行动的勇气：金融危机及其余波回忆录 第十一章 房利美与房地美：一个漫长而炎热的夏季
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救助完贝尔斯登之后，市场经历了一段相对平静的时刻，但我们仍然如履薄冰，战战兢兢。威力强大的破坏性力量一旦被释放出来，就不会那么轻易地消退。房价下跌态势一直没有得到扭转，未来肯定还会出现更多的违约现象和丧失抵押品赎回权现象，房贷相关证券出现的损失必然越来越大，但至于损失规模有多大，我们无从得知。我们相信未来曝出的负面消息肯定会越来越多。
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整个夏季，我们的银行业监管人员不停地给我们传来坏消息。总部位于加利福尼亚州帕萨迪纳市的印地麦克银行（IndyMac）是美国第七大储贷机构，但此时却由于深度卷入次优级房贷市场而陷入了摇摇欲坠的状态。该行由美国储蓄机构监理局负责监管，但由于其揽到的存款得到了存款保险制度的担保，因此，也接受联邦存款保险公司的监管。通常来讲，美联储不会对其行使监管权，但由于其可能要向美联储申请贴现窗口贷款，促使旧金山联邦储备银行向其派驻了两位核查人员。7月1日，美联储银行业监管部门的狄波拉·贝利根据核查人员的报告，告诉我她不确定该行还能撑多久，她写道：“从周五开始，存款就一直流失，现在该行每小时都在检查存款流失情况，目前正在尽快抛售资产，其资产规模在萎缩。”到现在为止，金融危机已经爆发一年之久了，即便受到存款保险制度保护的储户也非常惊恐，联邦存款保险公司那些如死神般的专家已经做好接管该行的准备了。
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虽然印地麦克银行之类的私营储贷机构令我们忧心，但令我们更忧心的是“两房”的危机。两房是美国最大的两家住房抵押贷款机构，持有和担保的住房抵押贷款证券堪称全球之最。它们是由美国国会立法设立的政府资助机构，目的在于为住房抵押贷款市场提供稳定而连续的支持，提高住房抵押贷款的可获得性，从而提高自有住房比率。房利美成立于1938年，房地美成立于1970年，最初都是联邦政府机构的组成部分，但后来都改成了股份制公司（房利美的改制时间是1958年，房地美是1989年）。虽然从法律角度来看，这两家机构属于私营企业，但实际上它们受到了联邦政府的监管，也跟政府具有密切联系，享有州和地方政府的所得税减免权，与美国财政部具有相似的信用级别。
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这两家公司既在法律上保持着私营公司的身份，又在事实上享受着政府给予的多项优惠，因此，其地位是比较独特的。其实，这种状况早就使得这两家公司能够旱涝保收，赚了，股东分红，赔了，纳税人埋单。
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房利美和房地美在提高美国自有住房比例方面的确取得了一些成就。在担保业务上，两房并不直接发放贷款，而是从银行、抵押贷款公司和其他放贷机构那里购买住房抵押贷款，并将买进的贷款打包成为住房抵押贷款支持证券，然后这些证券出售给银行、保险公司、养老基金或外国央行等投资者。在这一贷款证券化过程中，两房负责为抵押贷款的还本付息做担保，只承担贷款的信用风险，并从中收取一定比例的担保费，而抵押贷款证券的其他风险都由投资者承担。通过住房抵押贷款证券化，两房使得世界各地的储蓄源源不断地流向了美国房地产市场。如此庞大的现金流入有利于降低抵押贷款的成本，并让美国民众更容易获取抵押贷款，因此，提高了自有住房比例。但至于提高幅度有多大，一直是众说纷纭，莫衷一是。
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两房虽然给房地产市场、金融体系和纳税人带来了一定的益处，但也伴随着重大的风险。最大风险可能起源于国会创立这两家公司时可以保持的模糊空间。正式来讲，如果两房破产，美国政府没有义务去保护那些直接为两房提供贷款或者从两房购买抵押贷款支持证券的投资者。因此，联邦预算并不会考虑救助两房的事情。在华盛顿，现实情况是官方数据塑造出来的，在编制预算过程中删掉救助两房的潜在成本导致历届国会和政府都忽略了这一风险。
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然而，投资者认为，政府不会让房利美和房地美破产的，因为政府担心这会伤害到美国的房地产市场、金融市场和整体经济。两房作为政府支持企业享有的隐性的政府担保，使其借贷利率不会比政府的借贷利率高出多少。房利美和房地美的监管机构——联邦房地产企业监管办公室根据国会的授意，长期以来只要求两房持有少量资本，以缓冲可能出现的亏损，但这基本上没有影响投资者对这两家政府支持企业及其享有的隐性政府担保的信心，所以，这两家公司可以安然无恙地挺过房地产市场和整体经济的波动。
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在正常时期，两房由于能够低息融资，获得了巨额利润。它们采取了一种特别有利可图的策略，即利用低息获取的融资，购买并持有价值上万亿美元的抵押贷款支持证券，其中有很多是它们自己发行和担保的。它们从持有的抵押贷款支持证券中赚到的利息，远高于它们为了获取融资而支付的利息。这就像免费的午餐一样，利润源源不断地流入，却不用承担明显的风险。国会也从这免费的午餐中分得了一杯羹。议员会要求两房拿出一部分利润去支持其选区内的住房建设项目。两房也拿出了一些利润投入到了游说和政治捐款，以便巩固与政客们的友好关系。它们的影响力在很大程度上保护它们挺过了2003—2006年的一系列会计风波，比如过高地评估盈利水平、一些高管领取过高的奖金等。
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这两家公司还尽力与美联储保持良好的关系，其中的原因可能是我们经常公开表示担心该公司暴露出来的一些风险。美联储经常会收到这两家公司聘请一些知名经济学家撰写的研究报告，其结论都是说这两家政府支持企业如同房子般坚固。在刚刚就任美联储主席的那段时间里，我曾经与它们的高管和经济学家开过几次会，谈了谈这两家公司本身以及房地产市场的问题。当时，这两家公司的首席执行官的任职时间都是比较短的，房地美首席执行官理查德·赛伦在2003年下半年才就任，他之前是波士顿联邦储备银行行长。他戴着眼镜，讲话时操一口浓重的波士顿口音，似乎很清楚政府支持企业的内在问题（他对此似乎也感到有些遗憾）。2004年12月，房利美首席执行官富兰克林·雷恩斯由于受到房利美会计丑闻的拖累而辞职，丹尼尔·马德临时出任房利美首席执行官。丹尼尔在海军陆战队时曾经获得过勋章，父亲是哥伦比亚广播公司电视新闻前主播罗杰·马德。丹尼尔似乎比赛伦更加强硬，更有进取心，他让我觉得他会坚决维护公司的利益。
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来自政府审计署、国会预算办公室等机构的批评者经常针对两房为美国政府发出警告，他们认为，美国政府未来很可能要为两房中的一家或两家提供救助。格林斯潘在美联储幕僚们的支持和敦促下，也曾多次公开发表批评两房的言论。我就任美联储主席之后，也继续对它们提出批评，指出政府支持企业的资本水平太低，给纳税人以及整个金融体系带来了风险。
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2007年，金融危机刚爆发之际，作为政府支持企业，两房似乎会向它们自己以及它们的支持者所预期和承诺的那样，起到稳定市场的作用，因为投资银行和其他私营公司一直在制造所谓的私营品牌抵押贷款支持证券。这些证券的安全性很低，有很多是两房不愿意证券化的抵押贷款。这种不符合两房担保或收购标准的抵押贷款被称为不合规格抵押贷款。之所以不合规格，原因有两种：要么是超过了国会规定的合法的最高贷款额度（即巨额抵押贷款），要么是不符合两房对于抵押贷款信用级别的要求。当很多抵押贷款支持证券评级不佳的消息传出来之后，投资者对新发行的“私营品牌抵押贷款支持证券”的需求顿时消失得无影无踪，那些创造这些非标准型证券的银行或其他机构除了自己持有这些证券之外，就别无选择了。大多数贷款机构这样做的能力或意愿有限，这表明只有符合两房担保或收购标准的标准型房贷可以支撑房地产市场的运作。到2008年夏季，两房持有或担保的美国抵押贷款价值大约为5.3万亿美元，其中大约一半尚未偿还。在私营部门的竞争者纷纷倒闭之后，作为政府支持机构的两房更加不可或缺。
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然而，这两家公司真正有多么强大呢？事实表明，虽然它们自吹自擂地宣称自己的担保标准有多么高，但这并不意味着它们只是买进优级抵押贷款支持证券。从道理上来讲，两房不可以直接向贷款机构购买次级房贷和其他奇怪的房贷，但是，它们既担心私营品牌抵押贷款支持证券的竞争，又渴望得到评级较差的房贷承诺的高回报率，因此，它们购买和持有了大规模的私营品牌抵押贷款支持证券，其中包括次贷和其他评级较低的证券。根据一些报告的评估，从2004年到2006年，评级较低的“私营品牌抵押贷款支持证券”的发行总额大约为1.6万亿美元，两房大约购买了其中的三分之一，而且这两家公司的首席执行官都非常支持这种策略，即便评级较低的房屋抵押贷款支持证券造成的损失逐渐攀升，这些高管的决心依然没有改变。
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与此同时，房价下跌的态势一直没有改变，房贷拖延和违约案例逐渐增加，开创了大萧条以来的新纪录，而且拖延和违约的情况不仅仅局限于次级贷款的借款者，6月初，美联储经济学家告诉我说，他们预计在2008年之内，美国将有220万套房屋丧失抵押品赎回权，远远高于2007年的150万套。这种情况对两房来讲是双重打击，因为不仅仅两房的资产负债表持有的房贷会出现亏损，而且其他机构持有、由两房担保的房贷也会出现亏损。
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房利美和房地美的营业状况由盈利转变为亏损之后，减少了给股东的分红，股价出现了暴跌。如果投资者认为政府会出手相救，他们就不会抛弃两房的抵押贷款支持证券。但事实上，很多投资者从来没有期望会得到政府的保护，实际上政府的确没有出手救助房利美和房地美。无论是国内投资者，还是国外投资者，对两房的信心都在逐渐流失。
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当时，其他很多国家的央行与主权财富基金（例如为产油国投资收益的基金）都大规模地持有房利美和房地美的抵押贷款支持证券，因为两房的证券具有很高的流动性，无论买进，还是卖出，都非常便利，以至于这些外国投资者想当然地认为这种证券几乎可以充当美国政府发行的国库券的替代品。2008年，仅仅中国这一个国家持有的两房证券的价值就高达7 000多亿美元，比其持有的美国长期国库券的价值还要略高一些。
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房利美与房地美这两家政府支持机构引来了越来越多的质疑，就在这个时候，中东和东亚很多国家的央行行长、主权财富基金经理人以及官员纷纷给我和保尔森打电话，询问这两家公司是否安全，美国政府会不会支持这两家公司。好几位给我打来电话的人根本就不知道美国政府并不打算给这两家公司兜底，不过，很多新闻报道已经披露了有关的风险并对这些国家发出了警告，我所能做的只是尽最大可能地安慰他们，但没有资格提供暗示性或其他性质的担保。
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由于美国金融体系依然存在很多风险，我和保尔森都希望促使国会重点关注一下金融管制缺失的问题。2008年7月10日，我和保尔森到弗兰克主持的众议院金融服务委员会参加听证会时，保尔森就特别着重地指出支离破碎的金融监管存在一些内在的问题，主张全面推进金融改革，并建议国会让美联储负责全面维护金融体系的稳定，这一点也是财政部之前在3月所提的加强金融监管方案中的一个组成部分。这个建议似乎赢得了普遍欢迎。（弗兰克说，虽然让美联储承担这一角色并不算最理想的，却不失为一个最好的选择。为了证明自己所说的话有道理，他援引了美国著名喜剧演员亨尼·扬曼的话。有人问扬曼：
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“你觉得你的妻子怎么样？”扬曼回答道：“跟什么相比呢？”）我和保尔森都呼吁制定一套更加有序的金融监管制度，以便让那些濒临倒闭的大型公司能够站稳脚跟。弗兰克希望能在2009年初完成这种监管立法，但在我看来，这种要求并不现实。
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市场形势的变化异常迅速。就在我们去弗兰克那里参加听证会之前的那一天（周一），房利美与房地美的股票价格出现了暴跌，因为有一位分析师预测，由于会计准则的变化，房利美与房地美可能需要募集数百亿美元的新资本。之前，虽然两房持有或担保的抵押贷款支持证券可能出现亏损，但它们持有的资本依然非常少，就是因为管制标准处于非常松散的状态。这种分析一出，很少有人怀疑这一点，市场对于两房的信心骤降。
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与此同时，在这一周的周末，联邦存款保险公司接管了印地麦克银行，印地麦克银行是美国历史上第三大破产银行，因其规模过于庞大，导致联邦存款保险公司大约消耗了130亿美元的保险金。事后，美国储蓄机构监理局的局长约翰·赖克和纽约州参议员查克·舒默开始了互相指责。印地麦克银行遭遇的挤兑风潮开始于6月26日，而就在当天，舒默给赖克和联邦存款保险公司发了一封公开信，说印地麦克银行“对纳税人和借款者都构成重大风险”。赖克发布了一篇新闻稿，抱怨说舒默的信函引爆了挤兑，但舒默回应说，爆发挤兑的原因在于监管机构疏于监管，没有制止印地麦克银行“拙劣和松散的房贷行为”。他们的言论似乎都有道理，的确，印地麦克银行问题重重，以至于陷入困境，倒闭也是在所难免的，但在金融危机时，官员的一言一语会产生特别大的影响。
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虽然房利美与房地美也需要我们的扶持，但就像印地麦克银行崩溃所显示的那样，财政部和美联储必须谨言慎行，不能公开发表过多的言论，也不能公开承认这一事实。虽然两房有政府的隐性担保，投资者还是很担心两家公司发行新债券。市场参与者之间流传的一种谣言认为美联储很快就会对两房开放贴现窗口。但我不希望这样做，因为多年以来，美联储一直在批评两房，如果现在要出手相救，帮它们解困，那将是多么讽刺的事情啊。此外，我认为两房应该由国会和行政部门负责。路透社报道了一则谣言，说我跟房地美首席执行官理查德·赛伦谈过对两房开放贴现窗口的事宜。因此，我给各地的联邦储备银行行长发了一封电子邮件，写道：“这个传言没有一丝的真实性。我要明确地澄清这一点。”事实上，我的计划是派人独立核查这两家政府支持机构的财务状况，至于最后要怎么做，要以我们收到的最乐观的信息为基础。
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美联储和货币监理署曾经与两房的主管机构——联邦房地产企业监管办公室达成过协议，要求深入了解两房面临的风险。换句话讲，银行监管机构会派人检查两房的账目。科恩希望这种检查悄悄地进行，以免引发市场恐慌。为了做到这一点，美联储与货币监理署决定到联邦房地产企业监管办公室的办公场所检查两房的账目，而不是到两房的办公地点。
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虽然我最初反对救助两房，但这种决心并没有持续多久。就在印地麦克银行倒闭的那一天，房利美与房地美的股价出现暴跌。虽然小布什总统与保尔森财长发表了一些支持两房的言论，却依然无法扭转暴跌趋势。两房的总市值在一周内跌去了将近50%。同时，印地麦克银行曾经遭遇的疯狂挤兑情景再次上演，在电视上播出了一遍又一遍。与此同时，原油价格在不断攀升，创下了每桶145美元的新高。在这些负面消息疯狂传播的时候，保尔森给我打来电话说总统允许我们请求国会出手救助两房。
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保尔森一直把他和国会以及两房高管磋商的进展及时地通知我们，但房利美与房地美的次级抵押贷款支持证券业务造成的亏损越来越高、投资者对它们的信心迅速下降，保尔森觉得自己已经别无选择了，必须请求国会授权他动用必要的金融资源去支持和稳定这两家公司。然而，他还有一些担忧，他担心如果自己迫不及待地提出立法，导致市场意识到政府非常关心这件事，最后反而会引发针对两房的挤兑。他问我，在立法工作完成之前，美联储是否愿意为两房提供临时性的信用额度。
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