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行动的勇气：金融危机及其余波回忆录 第二十章 建立新的金融体系
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我们很有超前意识，在金融危机的熊熊烈火持续肆虐之际，我们就开始考虑火势减小之后需要做什么。为此，我们需要想一想下面这些难以回答却关系重大的问题：旧体系涅槃重生之后形成的新体系会是什么样子呢？如何才能防止金融危机再次上演？或者，从更加现实的角度来看，我们现在应该怎么做才能确保未来在危机失控之前将其控制住？
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2008年末至2009年初，我们考虑这些问题的时候，关于金融改革的全球对话已经铺展开来。2007年8月，小布什总统要求总统金融市场工作组（包括财政部、美联储、美国证券交易委员会和商品期货交易委员会）研究可能引发金融动荡的因素，后来事实证明，当时一场危机正在酝酿之中。在国际上，2007年10月，七国集团的工业国已要求金融稳定论坛（包括各成员国央行行长、财政部部长以及主要金融中心的监管机构）做同样的事情。2007年6月，也就是在金融危机还没有爆发之际，保尔森在美国财政部的团队已经开始着手为改革过时、分散的美国金融监管体系准备“蓝图”了。
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上述三个方面发布的报告都提出了一些有用的建议，其中，保尔森的“蓝图”最有雄心，最有助于我从整体上去思考监管体系的改革。它直接关注的艰巨任务是让联邦金融监管机构合理化，同时消除职能重叠现象，并弥补监管的空白地带。
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保尔森的报告发表在2008年3月，提出了短期和长期的建议，最终目标是创造“三个高峰”并存的监管结构。第一个高峰是建立一个独立、审慎的监管机构，专注于确保个别银行、储贷机构、信用合作社和保险公司等金融机构的安全与稳健。报告设想美国货币监理署主要负责审慎监管。
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第二个高峰是设立一个监管商业行为的新机构，负责保护消费者和投资者的利益免遭银行和非银行实体（包括券商和共同基金等）的侵害。新机构将把证券交易委员会和商品期货交易委员会现有的许多权力整合到一起，还将接管美联储和其他银行监管机构具有的消费者权益保护职能。
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在财政部提出的改革蓝图中，前两个部分基本上认可并扩大了现有的监管职能，但第三个高峰则是以往没有过的，这一部分建议设立一个全新的机构，负责维持金融体系的整体稳定。这个机构还要负责监督金融体系中的一些关键基础设施，比如金融机构用于资金支付和证券转让的计算机系统。按照保尔森的建议，美联储要承担这个角色，监督金融体系，一旦发现任何缺陷，就要及时修补。此外，如果有必要的话，为了实现金融稳定的目标，美联储可以同前面提到的“审慎的监管机构”展开合作，对个别金融机构进行核查。
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财政部这一改革蓝图明确地提出了金融监管的主要目标以及为实现这些目标所需的制度架构。但无论是保尔森，还是我们美联储方面，都知道人们肯定会认为这个蓝图中提出的长期性的建议野心勃勃，而且国会肯定不会在总统大选之年采取如此大刀阔斧的改革。但无论怎么讲，我们都知道这些变革举措不应该选择在危机期间加以推进。
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2008年3月27日，也就是保尔森发布改革蓝图的4天前，当时还是总统候选人的奥巴马在曼哈顿的库伯联盟学院（Cooper Union）发表了一篇演讲，提出了21世纪金融监管体系改革的一些核心原则，认为美联储理应有权监督所有向其申请贷款的金融机构。同时，他还主张消除不同机构之间的职能重叠现象（没有谈到细节），强化银行的资本充足率要求，设立一个新的监督委员会，负责发现金融体系面临的潜在缺陷（职能上类似于保尔森提出的负责确保金融体系整体稳定的审慎监管机构）。大多数选民通常意识不到这些问题，看到奥巴马在大选辩论中提出来，我感到很高兴。我认为，他在演讲中谈到的那些原则合理且务实。
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虽然上述各方还提出了其他一些具有建设性的建议，但在贝尔斯登和雷曼兄弟相继陷入困局之后，一系列迫在眉睫的问题摆在了我们眼前，其中一个就是：如何任凭一个规模庞大、错综复杂的金融机构倒下，却不至于危及整个金融体系？上述报告和研究都发生在危机之前或危机爆发之后不久，面对肆意泛滥的危机，似乎都无济于事。早在2008年7月，我和保尔森在弗兰克主持的众议院金融服务委员会听证会上就曾提出过这一至关重要的问题。但国会还没来得及认真思考这个问题，雷曼兄弟就破产了，金融世界再添变局，而问题资产救助计划的提案很快成为国会辩论中的主导议题，我们提出的那个问题被搁置了起来。
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2008年底，在各方都在竭力扑灭金融烈火之际，我们美联储方面也开始制定自己的金融改革提案。我希望在国会正式开始讨论之前，就提出一套经过充分思考的、完善的方案。凯文·沃什带领几位美联储理事和联邦储备银行行长，组成了一个专门负责这项工作的委员会，提出了一些关键的改革原则。
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沃什那个委员会较为鲜明地提出了“宏观审慎”或者说“系统性”的金融监管原则。回顾过去，不难发现金融监管几乎完全陷入了“微观审慎”的误区，即过于关注个别主要金融机构的安全性和稳健性。这一做法背后的理论就是，如果照看好了个别大树，那么整个森林就会安然无恙。相反，“宏观审慎”原则既照看个别大树，又着眼于整个森林；既注重个别机构的健康，又看到足以影响整个金融体系稳定性的因素，包括不同机构之间的相互联系以及可能同时影响多个机构和市场的风险因素。比如，如果少数几家金融机构在次贷业务上承受的风险过大，不会波及整个金融体系，则不必过于紧张，但如果次贷风险同时影响很多家金融机构，那就很可能影响整个金融体系，必须迅速采取应对举措。“宏观审慎”原则的目标就是及时发现和消除涉及面广，但在个别机构表现不明显的风险因素。
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为了真正落实“宏观审慎”的监管原则，沃什的团队还提出专门设立一个负责金融稳定的机构。这个想法类似于保尔森在其改革蓝图中第三部分传递的想法。到2008年秋季，我已经亲眼见识了不同市场和不同机构之间错综复杂的互动关系，因此，我完全相信在一个现代经济体内，要实现金融稳定，一套系统性的监管方法是不可或缺的。2009年3月，我在美国对外关系委员会发表演说时就提出有必要建立一套全面的监管体系。我还再次呼吁建立一套新体系，以便帮助雷曼兄弟和美国国际集团等具有系统重要性的非银行类金融机构实现有序破产。
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保尔森一直集中精力去解决危机引发的一系列迫在眉睫的威胁，直至2009年1月卸任。他卸任后，制定金融改革提案的任务就留给了盖特纳及其在财政部的团队。白宫办公厅主任拉姆·伊曼纽尔催促盖特纳在2009年4月的二十国集团峰会召开之前拿出一个草案，并且经常说“你一定不要白白地浪费掉这场严重的危机”。这种要求是不现实的。不过，奥巴马政府在上台后的前100天里有更加重要的事情要做，包括研究经济刺激方案和开展银行压力测试。此外，由于财政部一批高级官员的任命过程十分缓慢，导致盖特纳人手不足，严重影响工作进度。2009年2月，戴维·威尔科克斯在给我的一封电子邮件中写道：“盖特纳的团队根本算不上一个完整的团队，他们简直应付不过来了。”为了解决人手短缺的局面，我们美联储借给了财政部几位资深幕僚，包括曾经参与设计了一些紧急贷款机制的经济学家帕特里克·帕金森以及银行监管专家马克·范德维德。我和盖特纳都认为帕特里克·帕金森在制定金融改革提案方面可以帮上很大的忙。2月底，和盖特纳的一个午餐会结束之后，我在给科恩和其他一些人的邮件中写道：“可怜的帕特里克还没接到通知呢。”最后，帕特里克勉强接受了这个安排。
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2009年6月17日，盖特纳提出了一份长达88页的金融监管计划白皮书。如果能通过，那么联邦金融法律将接受大萧条时期以来最全面的修订。但盖特纳这个计划也很务实，没有另起炉灶地打造一套新的金融金融监管体系，而是以当前这个体系为基础提出完善举措。
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比如，虽然公众对救助举措感到不满，而且左派和右派日益强烈地要求任由那些“大到不能倒”的金融机构走向破产倒闭，这是可以理解的，但根据盖特纳这套计划，政府不会采取这种极端的方式去解决这些大型金融机构面临的问题。此外，还有人呼吁恢复大萧条时期开始实行的《格拉斯–斯蒂格尔法案》。该法案将投资银行业务（如证券承销业务）和商业银行业务（如抵押贷款和企业贷款业务）做了严格的区分，禁止大型金融机构同时经营这两类业务，以期确保商业银行远离证券业的风险。但在1999年国会废除了该法案，开始允许大而复杂的金融机构同时提供商业银行和投资银行的服务，为“金融超级市场”的出现创造了条件。
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但盖特纳推出的改革方案没有恢复该法案，也没有出现新的、类似于该法案的条款。我觉得这很好解释。在危机期间，该法案以及类似的规定基本上发挥不了什么积极作用，事实上反而会妨碍摩根大通收购贝尔斯登，以及妨碍美国银行收购美林。这两家陷入危险的投行都是因此而恢复了稳定。更重要的是，即便该法案没有被废除，那些在这次危机中具有标志性的大公司依然难逃困局。一方面，美联银行和华盛顿互惠银行等商业银行之所以陷入困局，其原因与之前几十年、上百年内银行陷入困局的原因别无二致，都是由不良贷款导致的。另一方面，贝尔斯登和雷曼兄弟都是历史悠久的华尔街投行，其涉足的商业银行业务可以说是微乎其微。即便《格拉斯–斯蒂格尔法案》之前一直生效，这几家金融机构的业务模式依然不会发生实质性的改变。但一个例外情况可能就是花旗集团。该集团同时开展了商业银行业务、证券业务和保险业务，它是1998年由花旗公司及旅行家集团合并而成的，当年这桩并购案也是推动国会废除《格拉斯–斯蒂格尔法案》的一个动力。如果该法案一直有效，花旗集团或许就不会像今日这么庞大与复杂了。
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对于奥巴马政府这份改革方案不恢复《格拉斯–斯蒂格尔法案》，而且没有提出对大型金融机构采取放任自流的态度，我是持有赞同态度的。我觉得这些具有系统重要性的金融机构在千钧一发之际终于能够幸免于难了。事实上，我们可能没有很好地理解金融市场上的规模效应蕴含的经济好处。规模最大的那些公司具有最大的政治影响力，而且市场参与者会普遍认为政府会保护这些大公司免于崩溃，使得大公司处于一种小公司不具备的优势地位，从而在一定程度上增强了这些公司的盈利能力，这些都是毫无疑问的，但一个公司的规模扩大之后，也会加剧它给金融体系构成的风险。
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然而，规模的积极意义和经济价值是不容忽视的，比如，如果一个金融公司规模足够大，就能提供范围更大的服务，就能高效地服务于全球的非金融类企业。如果武断地限制金融公司的规模，则有可能破坏经济价值，以至于将就业机会和利润拱手送给外国竞争者。此外，金融公司的大小远远不是引发系统性风险的决定性因素。比如，贝尔斯登的规模只有其收购者——摩根大通的四分之一，还算不上“大到不能倒”，但其业务的牵涉面非常广，在金融体系内存在盘根错节的关系，以至于到了不能任由其破产倒闭的地步。退一步讲，即便在一个金融体系内，大多数金融机构的规模都比较小，依然有可能爆发严重的金融危机。大萧条时期即为明证。当时，美国拥有数以千计的小银行，大银行寥寥无几，加拿大却拥有10家大银行以及一些小银行，但美国的金融危机却比加拿大的金融危机严重得多。（从规模来看，加拿大今天的银行体系依然是由大公司主导的，但它也基本上安然无恙地挺过了最近的危机。）
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鉴于这些考虑，我赞同财政部那个改革方案的观点，即解散大型金融公司很可能不是解决“大到不能倒”这一现象的最佳方式，至少在那些渐进式改革举措被尝试并被发现缺陷之前，不适合采用如此极端的改革举措。特别值得一提的是，与限制金融机构的规模相比，更加重要的一个任务是确保金融机构不会从自己的规模上获得不公平的优势，比如，不能让市场参与者想当然地认为政府会因为某个金融机构的规模大而在其陷入麻烦时为其提供救助。要不偏不倚地对待大公司和小公司的确是个严峻的挑战。为了解决这个问题，财政部的改革方案提出了三方面的建议。
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第一，它提出针对那些具有系统重要性的银行和非银行类金融机构（如美国国际集团和华尔街投资公司），在资本充足率、流动性和风险管理等方面制定严格的标准。如果大而复杂的机构可能给金融系统带来更大的风险，那就要求它们遵循更加严格的标准，从而在更大程度上确保其运作过程的安全性。反过来，更严格的要求可能会促使大公司评估扩大规模带来的经济效益是否大于相关的成本，包括更加严格的监管规则和资本充足率要求引发的成本。如果扩大规模的收益小于成本，那么在市场力量的长期作用下，这些金融机构的规模和复杂程度就会变得越来越小，或者至少不会进一步增大。
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第二，它提出美联储负责监管所有具有系统重要性的金融机构，其中不仅仅包括美联储之前就已拥有监管权限的银行控股公司，还包括大型的华尔街投行，而且可能还包括大型保险公司和其他大型金融机构。那些大而复杂的非银行类金融机构将再也无法逃避具有实质意义的监管了。
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第三，也是至关重要的一点，就是它提议政府设立一套务实的破产机制，借助法律手段，以一种有序的方式去接管和解散那些处于破产边缘，却具有系统重要性的金融机构。这样一来，政府就再也不必像之前那样，要么对其救助，要么任由其像雷曼兄弟那样面临无序倒闭的风险。我认为，要解决“大到不能倒”的问题，这一法律机制是必不可少的，不仅可以避免雷曼兄弟的悲剧再次上演，还能够让那些大型金融机构摒弃侥幸心理，不再想当然地认为自己规模大就能得到救助。虽然美联储在危机期间曾经救助了一些具有系统重要性的大型金融机构，帮助它们恢复了稳定，但如果今后美联储能够不再提供这类救助，我本人则是再高兴不过了。
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除了上述一些举措之外，财政部的金融改革方案还采取了另外一个必要的措施，凸显了用“宏观审慎”的监管去弥补基于个别机构和市场的“微观审慎”的监管。盖特纳最初设想让美联储负责监管整个金融体系，与保尔森之前提出的计划非常相似。但在国会中人脉深厚的希拉·贝尔积极游说克里斯·多德等关键议员，反对扩大美联储的权力范围。虽然她似乎乐意让美联储去监管个别非常大的金融机构（就像财政部的金融改革方案中所提的那样），但她呼吁建立一个凌驾于美国现有几大金融监管机构之上的超级监管机构，负责全面监督整个金融体系存在的系统性风险。按照她的设想，这个超级监管机构有自己单独的领导者，而且这个领导者是由总统任命的，尤其值得一提的是，她主张这个超级监管机构有权决定美联储能够监管哪些机构，而且如果这个机构认为美联储的监管规则存在不足之处，就可以重新制定监管规则。
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对于希拉·贝尔的计划，我和盖特纳都不敢苟同。美联储已经具备了充当金融稳定监管机构的专业知识和经验。如果再设立一个超级监管机构，就等于多了一道决策程序，我认为这是没有必要的，只会导致决策过程更加冗繁复杂，从而导致我们无法迅速有效地应对系统性风险。但财政部最终提交给国会审议的金融监管改革方案在打了一定折扣的前提下接受了贝尔的提议，建议成立金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council），但其负责人是财政部部长，而不是像贝尔建议的那样由总统另行任命。该委员会也不像贝尔建议的那样有权制定监管规则，也无权认定哪些金融机构具有系统重要性，只是建议美联储格外关注哪些金融机构，并同美联储协商针对这些金融机构的管理标准。如果金融体系内的一些动态超出了其成员机构的直接监管范围，那么该委员会还应及时告知成员机构。该委员会还将为各个成员机构解决分歧提供一个平台，并征集各个监管机构的观点，以便及时发现金融体系内部浮现的风险因素。
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