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管理美元：广场协议和人民币的天命 第九章 教训
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到1987年年末，一度高调的广场会议国际政策协调在五国集团各国遭到了严厉的批评。10月的股市暴跌暴露了政策协调过程中结构上的潜在不足。面对着崩盘的股市，里根政府明显无视卢浮宫协议的精神，降低了利率并再度让美元下跌。“危机让美国政府感到异常震惊，在股市崩盘后的两周里，根本就不在乎卢浮宫协议了。”一位五国集团会议的常客说。[1]经济顾问委员会前主席马丁·费尔德斯坦宣称，美国应该“明确但友好地放弃国际政策协调这一政策”[2]。
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但对另外一些人来说，股市崩盘恰好有力证明了需要政策协调以便解决危机根源——国家间不可持续的外部失衡和汇率过度波动。《华尔街日报》提出，“国际金融领导人应该开始考虑汲取危机教训，努力打造一个更持久的汇率体制”[3]。
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有些广场会议的与会者从“广场行动”的经验中总结出一些教训。美国财政部部长詹姆斯·贝克说：
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主要工业国家间仍然存在经济政策协调的空间，这要持续地投入时间、精力和工作……你不可能每一次都能成功地取得最佳的宏观经济政策效果，但这不代表应该停止努力……教训是，要坚持（政策协调），不断地去推动。[4]
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广场会议时的日本大藏相竹下登得到的教训是：“第一，现在很清楚，不能仅仅借助于汇率调整来纠正外部失衡；第二，不能仅仅依靠日本的努力（来纠正）；美国必须兑现自己的承诺。”[5]美联储前主席保罗·沃尔克给出的教训则很简单：“谈得很多，但行动太少。”[6]
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一些政策制定者则坦承，他们必须尊重市场的力量。美国财政部负责国际事务的部长助理大卫·马尔福德说：“市场判断的影响远远超过很多政治人物和经济学家的想象。”自广场会议起就感觉到政策协调先天不足的市场，将其判断传递到了黑色星期一。在马尔福德看来，市场的信号是清晰的：
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主要贸易国家的经济政策协调必须持续强化，各国内部、各国之间应该加速进行必要的调整。世界的注意力更集中在源自广场协议、“东京峰会”和卢浮宫协议的协调过程，这一点非常清晰，也是前所未有的。[7]
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尽管对更全面的政策协调充满期待，但通向这一目标的道路却障碍重重。“广场行动”过程已经见证了货币政策要“不协调”非常容易，卢浮宫协议的指标机制和参考范围也经历了严峻考验。这两个机制是否可行仍要留待以后观察。
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财政部部长和央行行长这些直接的操盘手们走马灯一样的交替。这样一来，未来的美国政府可能再次诉诸造成“世界麻烦”的单方面手段，恰如尼克松、卡特和里根在他们各自任期之初的做法。
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美国作为世界最大债务国这个越发不利的处境，可能使得广场会议到卢浮宫会议期间精心编织的各种安排变得脆弱。日本和联邦德国两国内部不断增长的民族主义和反美情绪（部分是对美国保护主义的反应），可能延缓甚至终止这一刚刚起步的努力。如果金融市场再来一次暴跌或是全球衰退，那五国集团成员都将陷入混乱，迄今为止的成就与西西弗斯的努力没什么两样。尽管协调过程中有各种障碍，但仍是势在必行。
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自20世纪70年代初布雷顿森林体系崩溃以来，世界经济发生了翻天覆地的变化。这个变化如此剧烈，以至于任何国家（尽管其可能很伟大）都无法忽视其国内政策对世界经济及因此给本国利益带来的巨大影响。各国由此必须更加巧妙地协调政策，从而保证其经济安全和公民的福利。为经济安全进行的经济政策协调，必须同政治议程中的国家安全问题一视同仁。一方面是“已经改变了的世界经济”[8]，另一方面是不容侵犯的主权神话，这两者之间的鸿沟必须进一步缩小，政治家以及普罗大众将因此被迫重新审视那些同国际责任不匹配和不一致的政策。最发达工业大国之间的经济政策协调痛苦但却必须，各国须据此着手应对处理。之所以痛苦，是因为政策制定者将不能再诉诸“在一国发展资本主义”的套路，也不能再指责“外部性”了。仅仅将责任都归罪于市场将于事无补。各国都必须“为国家良好行为和实现全球目标制定一套非常稳健的规则”。[9]
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作为未来政策协调策略成败的可能范例，应该重点研究始于广场会议的经济政策协调。毕竟，在工业国家间改革国际经济决策的过程中，“广场行动”是自布雷顿森林体系崩溃以来（除1978年波恩峰会简短的政策协议以外）第一次重要的冒险尝试。它也是针对浮动汇率“无体系”混乱状态的第一个极为重要的回应，是寻找更稳定国际货币体系[10]的一次探索。另外，通过七国集团峰会和五国集团相结合的框架，将国家元首、财政部部长和央行行长们召集在一起，从而将最高当局的政治意图和影响力加入到经济政策协调机制当中，“广场行动”实现了对国内经济政策加强国际监督的努力。未来逐渐增强的协调将必然依托20世纪80年代后半期的经验和教训，特别是1985年9月的广场会议到1987年2月的卢浮宫会议期间的五国集团战略。
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毫无疑问，此间的成果没有达到那些更积极的政策协调支持者的预期。“广场行动”的批评者指出了很多的不足，主要有五项。批评者最频繁提及的是所谓的“政策协调‘就是个公关宣传’”。按照这个观点，“广场行动”与以前的那些努力差不多，而自20世纪70年代初以来就存在的五国集团实际上并没有什么新意。说广场会议在政策协调方面翻开了新的一页会造成误导，因为它没有创新也没有实质性内容。第二个批评是，“广场行动”的唯一目的就是争取时间。根据这一观点，其仅有的成功就是拖延了美国国会里的保护主义力量，除此之外没有任何成果。第三个批评是，“广场行动”基本上是美国政府掩盖“里根奇迹”失败的一次努力。国际协调被用于掩饰执政上的失败，在五国之间推卸外部失衡的责任。第四个批评是，“通往地狱之路是铺满善意的”。换句话说，尽管财政部部长和央行行长们的初衷是好的，但“广场行动”真正带来的后果却比没有动作更糟，原因在于制定了一些不利的政策。最后，一些批评者断言，广场会议本身是可有可无的，我们根本就不需要它，美元早已经开始贬值了，因此不需要再推一把。如果它有什么影响的话，就是起了反作用。
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认为五国集团“广场行动”是宣传噱头的观点，一定程度上被参与者自身的行动坐实。政治家们倾向于就政策公告大肆宣传，而财政部和中央银行的职业官僚们则不愿意成为公众焦点，因此拒绝公开政策制定过程。如果听说五国集团广场会议产生了重大影响，一些职业官僚会感到耻辱，因为他们此前已经花了大量时间参与五国集团的政策协调。德意志联邦银行行长卡尔·奥拓·珀尔就强调了这一点：“不依托那些著名的机构和组织，也会有有效的经济和货币合作，这在1985年纽约广场饭店的会议很久之前就是这样。而今广场饭店似乎变成了合作的同义词了。”[11]珀尔并没有隐藏他对秘密的“图书馆集团”——当下五国集团的前身（由乔治·舒尔茨、赫尔穆特·施密特和德斯坦于1973年在白宫发起）——“美好旧时光”近乎怀旧般的留恋。珀尔说：“回想起来，在我看来，那些会议的非正式特点……非常有利于集团内部坦诚交换意见，也因此有利于提高工作效率。”保罗·沃尔克与他这位同行一样，对于发布公报及对所有五国集团会议都有过高预期的心态感到不自在。就在卢浮宫会议前的1987年2月19日国会听证会上，沃尔克解释说：
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我认为我们不必召开紧急会议……我不想看到那些会议最近那种兴师动众的样子……我认为那种“没有一系列具体决定就不开会”的想法是个大错误。[12]
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他的这个看法在财政部副部长中产生强烈共鸣，他们此前习惯于主导会议、把握节奏。不过，从广场会议到卢浮宫会议期间，贝克和达曼带头将五国集团变成了一个政治性论坛。但这并不表明这一做法就“仅仅是广告宣传”。实际上，如果其发挥的作用被认可，广场会议到卢浮宫会议期间关于公开性的批评就消失了。宣传可以被用于实现这些目标。前述过程中，公告给了市场强烈的信号，同时相当于向美国公民保证，政府确实在为贸易问题“做事情”。
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这不只是公关宣传的问题，更是一个在制度安排时角力政治动机的问题。只要涉及改变政治规则、调整制度流程，问题的焦点就是权威再分配过程中谁赢谁输。宣传曝光提高了对改变的关注，可能增加机构内部和机构之间的紧张关系。另外，尽管对公关宣传的强调似乎掩盖了实质，并让宣传本身成为焦点，但千万不能忽视最初推动进程的政治和经济目标。
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所有五国政府此间有一个共同利益诉求：抵制美国国会里的保护主义势力，也就是在“争取时间”。不可否认，因高估的美元和快速增长的美国贸易逆差而加剧的保护主义压力无处不在，应对这一压力是广场会议发起干预行动的主要动因。因此，维护自由贸易不应该仅仅看作是争取时间的战术，其自身就是目标。另外，因缓解贸易争端需要而达成的协议，带来了货币政策上的更多合作。从这个角度讲，“广场行动”在很大程度上是一次成功的战役。但它后续衍生的内容就更多了：货币政策协调、一个指标机制和一个参考范围方法。
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贝克当然意在争取时间，因为大选正在临近。政府一位前高级官员评论说：
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吉姆·贝克是杰出的政治家，政治家是只关注连任竞选不关注政策的。贝克是在为下一次的国会选举争取时间。到1987年春为止，他的确赢得了时间。广场协议就发挥了这个作用。[13]
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尽管贝克优先考虑国内政治事务，但大量的证据表明“广场行动”不只是一个争取时间的策略。至少从美国的角度，它是一次对抗国会里的保护主义的行动（短期策略）、通过刺激日本和联邦德国的国内需求维持世界经济增长的行动（中期策略）、缓解美国的偿债负担的行动（长期战略）。
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对政策协调的另一个更严厉批评，是强调里根政府眼下的难题——预算赤字，一个持续困扰五国集团的问题。根据这一观点，政策协调不是这个关键问题的解决方案，但五国集团各国“掩盖”了问题，让人感觉需要处理的是其他问题。
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批评家们进一步指出：美国政府和所有与会者都知道，美国的政策或者“非政策问题”是严重国际失衡的根源。但美国却不断敦促联邦德国和日本刺激其本国经济，去解决实质上是一个美国问题的问题。在认识到失衡首先缘于美国后，贝克用于向联邦德国和日本施压的“积极的双边主义”，在那两个国家招致了不满甚至怨恨。另一方面，尽管政策协调的方法各异，但的确产生了积极的成果。美国的预算赤字最终在1987财年降低了700亿美元。考虑到里根在预算和财政政策上的坚持，美元的贬值政策与其说是掩饰，不如说是务实，而且对那些寻求解决失衡问题的人来说，可能是唯一可用的工具。从贝克和达曼的努力中可以明显看到，他们将美元贬值仅仅看作是政策改革的第一步。
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与前述批评密切相关的说法是，尽管与会者的意愿原本可能是好的，但最终却演变成不利的政策。从这个角度批评“广场行动”的合理性和有效性，涉及了包括货币政策、财政政策和汇率政策的一系列问题。与会者是否选择了恰当的政策组合来实现他们的合理目标要留待未来分析。但必须注意到，政策制定只能通过国内和国际的政治程序来完成。如何实现这个过程，将决定具体决策的方式以及接下来如何选择“恰当的政策组合”。
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