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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671988]
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一个时代的终结：民粹主义者和单体银行家联盟的消亡
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对银行在州内和跨州开设分行的限制最终在20世纪70年代逐渐得到突破，但直到20世纪90年代银行业市场才完全放开竞争。有五股力量推动了民粹主义者和单体银行家联盟的瓦解。
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动力之一来自人口变化。20世纪，美国从一个以乡村为主的国家转变为主要由城市构成的国家，这意味着选举权从乡村移向城市。到1900年，4580万美国人住在乡村，3020万人口居住在人口超过2500人的城市或城镇。到1920年，乡村人口和城市人口大致相等，而到1940年，城市人口已增至7440万，乡村人口则为5720万。“二战”后城市人口迅速飙升：到1970年，人口超过2500人的城市和城镇人口增加到1.334亿，而乡村人口则为6980万。90
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动力之二来自技术进步。技术进步侵蚀了银行从借款人和储户攫取租金的能力。从20世纪70年代开始，计算机革命降低了信息储存与检索的成本，使国内任何地方的潜在贷款方都能有效评估借款人的信用，而在过去这种评估完全依赖于只有在本地才能获取的“软”信息（借款人的个性、商业关系和个人经历）。技术进步同时加剧了银行存款业务的竞争，尤其是在通过计算机联网的自动取款机出现之后。1974年联网自动取款机获得专利，仅仅两年之后单体银行家就开始向联邦法院和各州法院提起诉讼，要求禁止自动取款机的广泛使用。91案例之一，1985年纽约州独立银行家协会诉海丰银行（Marine Midland Bank）一案提交至最高法院。法院裁定自动取款机不是一个银行分行，因而不适用于各州限制分行网络的法规。
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动力之三是20世纪60年代和70年代价格通胀加速。这激发了从受监管银行体系脱媒的现象，催生了1960年后最早的“影子银行体系”，该体系主要由监管程度相对较低的财务公司和货币市场共同基金组成。《Q条例》长期对银行存款利率实施管制。随着通胀和名义市场利率的上升，受监管的存款可支付的实际利率日益走低至负值，这使银行很难吸收存款。相反，机构储户转而将其资金投向商业票据（企业和越来越多的财务公司签发的短期借据），票据利率由市场而非法律决定。在货币市场共同基金允许客户在其资产组合（包括财政部短期国债和商业票据）基础上签发支票后，家庭投资者开始迅速追随机构投资者的步伐。如图6.4所示，银行在金融体系中的份额急剧下降，其他金融中介机构（特别是新的财务公司和货币市场共同基金）份额相对上升。财务公司贷款和商业票据发行将银行贷款挤出产业融资市场，公司持有的商业票据以及货币市场账户则对银行存款产生挤出效应。
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图6.4 1945—2010年核心存款和银行信贷的重要性下降
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资料来源：美联储
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技术革新和通货膨胀催生了受监管银行业的替代体系的发展，降低了受监管银行在国内核心存贷款市场上的份额（如图6.4所示），与此同时，第四个令人担忧的动力也开始崭露头角。92与其他发达国家的银行相比，美国各银行规模相对较小，且在地理范围和产品种类等方面受到限制，因而开始失去国际市场份额。大型外资银行甚至通过与美国大企业建立业务关系，侵入美国市场。美联储和美国许多政治家都支持废除利率上限，取消对银行开设分行的限制，解除对银行业务的限制（尤其是对银行承销公司证券的限制），从而使美国银行能够与外国银行开展竞争。例如，美联储主席艾伦·格林斯潘呼吁扩大银行权力：“银行仅仅通过延续目前的客户服务，希望继续获得良好的利润并以此来保持其市场地位，这非常困难。现有对银行的约束，以及新技术对银行网点经营的持续威胁，可能降低银行未来的盈利能力……如果上述趋势延续，银行业一定会出现绝对或相对萎缩。”格林斯潘指出：“在竞争全球化、金融快速创新和技术革新的环境下，银行家们很自然地会感受到，在银行资产组合和分支机构方面的陈旧规则，以及对分支机构可从事活动的限制不仅变得没有意义，还有可能导致银行体系的萎缩。”93
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推动银行监管改革的动力之五来自20世纪80年代的一波银行业危机。银行危机推动了一项支持银行整合的政治行动，与20世纪20年代的银行业整合运动有很多相似之处。20世纪80年代，银行业受到了多方面因素的不寻常冲击。80年代初利率飙升，使房地产贷款（支付固定利率）敞口较大的银行和储贷机构（专门从小储户吸收存款并发放住房抵押贷款的银行，也称为储蓄贷款协会，简称S&Ls）遭受巨大损失。9420世纪80年代初，农产品价格暴跌使很多小型农村银行破产。95同一时期，油气价格下跌使堪萨斯州和俄克拉何马州很多银行倒闭。96废除商业地产交易中加速折旧的税法，造成了美国东北部商业地产市场的大幅衰退，发放该领域贷款的银行也受到了负面影响。银行从事激进的高风险业务，滥用存款保险的保护，滥用联储贴现窗口提供的保护（有时已深度资不抵债仍可使用该窗口），有证据表明这些做法是银行遭受巨大损失的部分原因，这些证据进一步激起了人们对维持现状的反对。971984年政府救助了一家被认为是“大而不倒”的银行，即总部位于芝加哥的伊利诺伊大陆银行。随着银行损失攀升，相应的政府救助成本上升，公众的情绪开始转变。
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20世纪80年代的银行业危机促使很多单体银行家、借款人和政府官员都开始支持放宽对银行开设分行的限制。对正经历银行破产的单体银行家而言，被有分行的银行收购还能带些财富离场，或许还能在新银行中谋得职位，这一选项总比在破产中失去一切要好。对濒临破产的单体银行的贷款客户而言，愿意收购倒闭单体银行的有分支的银行意味着未来重要的融资来源。对于联邦存款保险公司和联邦政府官员来说，大银行收购破产小银行，减少了向破产银行储户清偿的成本。而在州政府看来，新银行的进驻有助于恢复经济增长，值得欢迎。
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这一阶段的银行业困境通常被称为“储贷危机”，但值得注意的是，20世纪80年代的银行业危机不仅限于储贷机构：大量商业银行也牵涉其中，遭受一系列冲击，包括利率波动、住房和商业地产价值缩水、能源价格冲击沉重打击了为油气开发提供融资的放款人，以及农产品价格下跌导致农场陷入严重困境。然而，储贷机构的消失是20世纪80年代银行业危机中涉及范围最广且最戏剧化的一部分。
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储贷机构的商业模式是从储户手中吸收短期存款，然后再发放固定利率的长期按揭贷款，实施这种模式有两个先决条件：稳定的宏观经济环境，以及储户的约束，即银行家不审慎的高风险行为会导致储户提取存款的威胁。对于以短期存款发放固定利率按揭贷款的储贷机构或银行而言，通货膨胀是其天敌，因为通货膨胀会导致利率上涨，以及固定利率按揭贷款的价值下降。然而，审慎经营的储贷机构一般能够管理利率小幅上升带来的损失，特别是在有储户约束的情况下。因为在储户约束下，面临通胀损失的银行会降低其资产风险或增加权益资本，否则就会面临巨大的存款流失压力。因此储贷机构的传统商业模式建立在通胀波动程度低和储户保护程度低的基础之上：银行经理必须平衡其资产负债的期限结构，储户必须有动机在银行经理赌博式经营的情况下提取其存款。98
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到20世纪80年代，上述两个条件都发生了显著变化。政府支出迅速增加，扩张性货币政策、布雷顿森林体系在20世纪70年代的崩溃，这些因素导致了经济环境的巨变：通胀、汇率、房地产和农场价格、石油价格和GDP增速的波动都显著加剧。事实上，通胀高位运行。1980年，对每家银行每个账户的存款保险上限提高到10万美元，以帮助银行在高通胀和负利率时代巩固存款基础。对银行和储贷机构的政府保护显著增加，使这些机构不必承担自身的风险行为所带来的后果，因此弱小机构承担更大风险的动机增大。这些机构在1979—1982年间面临紧要关头，美联储为抑制通货膨胀开始实行紧缩货币政策。利率开始飙升，储贷机构遇到了严重问题，因为它们支付的存款利率大幅提高，但只能从住房抵押贷款中获得很低的固定利率回报。资产负债表的错配，再加之紧缩货币政策增加了贷款违约，在这种情况下，许多储贷机构走到了资不抵债的地步。99
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20世纪80年代初，如果能够预先识别利率变化导致的损失，并通过储贷机构的缩减、关闭或合并予以应对，则储贷危机虽然重大但可能不是灾难性的。相反，随着损失攀升，很多濒临破产的储贷机构以及与储贷机构有相似运作模式的商业银行决定使用“万福玛丽传球”，转而投资垃圾债券和投机性的商业地产企业。政府监管部门本该监测并监管这一做法，但在实际中却容忍了这一做法。球场上的“万福玛丽传球”很难奏效，自然，也无法拯救储贷机构。随着损失攀升，政府监管机构本该关闭一些濒临破产的银行，或要求这些银行补充资本以弥补其损失的资本。相反，政府不但没有采取这些措施，反而在1982年放宽了对储贷机构可持有资产类型的限制。100这一变化延缓了储贷机构倒闭的时间，却造成了更糟糕的结果：1986—1995年，3234家储贷机构中的1043家不得不由联邦政府“处置”，这意味着纳税人将承担这部分损失。
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如何计算纳税人真正承受的经济损失存在争议，根据美国联邦存款保险公司的一项研究，最佳估计为1240亿美元，但考虑到更高的直接成本并纳入多种间接成本，美国审计总署的预测数字还要更高。然而，不论通过何种方法计算，储贷危机对财政体系、经济和纳税人带来了重大冲击。101
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671989]
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银行业整合
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和1907年恐慌以及大萧条的情况一样，20世纪80年代的金融危机暴露了金融机构天生的不稳定性，不能将不同地区的风险整合处理以分散风险，不能在分行间或相互联系的网络内调动资源以应对困难。102监管者和政治家发现，允许大银行收购濒临破产的小银行具有一定优势，因为这样可以节约联邦存款保险公司处置破产银行的成本。从1979年到1990年，15个州放松了对银行开设分行的限制。103很多州允许其他州的大银行收购本州银行。大银行则主要来自早已允许州内开设分行的各州，例如北卡罗来纳州、俄亥俄州和加利福尼亚州。
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1982年，州法律对跨州开设分行的禁令受到严重打击，因为为了应对储贷危机，国会通过了《1956年银行控股公司法》修正案，允许银行控股公司收购破产银行，而不必适用各州法律的规定。这一变化促使许多州加入区域性或全国性的互惠安排中，在这一安排下，不同州的银行可进行合并（不局限于被控股公司收购）。1984年到1988年，38个州加入了此类互惠安排。10420世纪80年代初，拥有全国性分支网络的银行只占美国银行体系的10%，到20世纪90年代中期，这一比例已经超过70%。1051994年，单体银行制受到了最后一击。这一年，美国国会通过《里格尔—尼尔跨州银行和分行效率法》（Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act，以下简称《里格尔—尼尔法》），将州层面已在实施的做法写入法律。从此，银行可以在州内，也可以跨过各州地界开设分行。这一变化为单体银行家和农业民粹主义者联盟敲响了丧钟，这一联盟自19世纪30年代开始一直主宰着美国银行业制度的形成和发展。
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银行可在州内或跨州开设分行，可以证明这一变化对经济带来了巨大益处。大量文献（且文献数量在持续增多）证明，放松关于设立分行的法律为企业家提供了更多的信贷机会，促进了投资和收入增长，改善了银行业竞争。同时，这一做法也增加了美国经济中非金融部门的竞争，从而推动失业率下降和收入不均现象的缓解。106最后，或许有人会这样认为：为提升贷款的可获得性以及银行体系的效率与稳定，美国完成了要实现上述目标所必需的重大结构化变革。然而，如第七章和第八章所示，这样的判断显得为时过早且有失偏颇。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 第七章美国银行体系的新交易
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