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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671997]
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天下没有免费的午餐：政府支持企业的兴起
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超级银行和激进团体间看似不可能结盟却成功结成了联盟，这一联盟迅速吸引了更多合作伙伴，包括房利美和房地美的高管和股东们。最后形成的这个联盟非常持久，因为它吸纳了来自民主党和共和党两党的重要政客。该联盟还使房利美和房地美放宽了认购标准，并导致整个住房抵押贷款行业放松了标准，结果住房抵押贷款市场上数万亿美元的贷款被发放给了高违约风险的借款人。
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当国会最初设立这些住房类政府支持企业时，初衷绝不是要形成一个如下的体系，体系由私营公司构成，这些公司享有高度特权、利润超级丰厚、由纳税人提供补贴而且有很强的政治动机去放宽住房抵押贷款市场的标准。事实上，第一家政府所有的特殊目的银行并不提供住房抵押贷款：它是早期银行交易的产物，主要向农业民粹主义者提供补贴。1916年，国会组建了一个由12家向农民提供农地抵押贷款的联邦土地银行组成的体系。同时，国会将住房抵押贷款市场交给了商业银行、储蓄机构和保险公司运营。为了避免坏账，这些机构在发放贷款时十分谨慎，具体表现为，住房抵押贷款一般是五年期的贷款，其贷款价值比（LTV）在50%左右、浮动利率以及贷款到期后需要期末整付。47虽然这些标准已非常严格，但还是没能避免大萧条时期的大范围违约。
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因此，罗斯福政府开始介入，以支持住房抵押贷款市场，政府依照联邦土地银行的经验，建立了一个大杂烩体系，由信用社和政府所有的特殊目的银行构成。这些机构也是1932年胡佛政府相关政策的延续，胡佛政府当时建立了多家联邦住房贷款银行，政府组织的信用合作组织，其资本源于其成员银行（商业银行、储蓄机构和信贷联盟）。联邦住房贷款银行凭借其特殊地位以优惠条款从市场上筹集资金，并向成员机构提供“预付”，从而为成员机构的住房抵押贷款投资组合提供资金。1993年罗斯福政府建立了房主贷款公司，这是一家政府所有的、用于购买违约的住房抵押贷款的特殊目的银行。房主贷款公司从建立之初就注定是个临时性机构，事实的确如此：1935年房主贷款公司停止购买违约的住房抵押贷款，并出售已购买的住房抵押贷款。1934年，政府设立了联邦住房管理局，作为以较低费率为住房抵押贷款提供担保的政府实体，该机构的成立意义深远：由于政府会承担违约风险，银行现在有动机去发放期限更长、利率更低、贷款价值比更高的住房抵押贷款。481938年，罗斯福政府成立了房利美公司，该机构的成立是为了回购银行和储蓄机构发放并且由联邦住房管理局担保的住房抵押贷款，从而增加住房抵押贷款的供给量。在“二战”即将结束时，1944年的《军人安置法》（GI Bill）使退伍军人管理局也变为一家特殊目的银行：推出了退伍军人贷款项目，即在战后帮助回国军人购房的临时性调节项目。不久，它成为一家为退伍军人提供购房补贴的永久性机构。49
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政府特殊目的银行旨在服务于有价值的目标，但天下没有免费的午餐。一些优惠性的特殊贷款不可避免地增加了企业和家庭的税负。如果国有银行发放了私人银行不会发放的贷款，或者回购了私人银行的贷款，这都暗含着借款人获得了补贴：相比于从公开市场贷款，借款人从政府贷款得到的价格优惠需要由纳税人承担。国有银行仍然需要借款来发放贷款，而纳税人最终对这些负债负责。如果国有银行为某私人银行的贷款担保，意味着该银行和借款人都享受了一定补贴：如果借款人没有能力或没有意愿偿还贷款，纳税人将承担救助银行的成本，银行可以调低借款人的贷款利率，因为政府担保将违约风险降到了零。
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虽然午餐看起来并非完全免费，但由于纳税人承担了其中一部分支出，导致借款人扩大贷款额的动机增强。借款人获得的贷款利率补贴与贷款规模有关，如果能享受既定的贷款优惠，那么以优惠条件贷的款越多，相应获得的补贴就越多。因此，借款人想从政府那里获得更多的隐性补贴，他们有强烈动机将其贷款价值比和贷款收入比做到最大化。50结果就是，政府特殊目的银行不仅创造了补贴：此类银行还鼓励借款人大幅提高杠杆率（相比于没有补贴的情况）。51
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20世纪60年代，政府所有特殊目的银行的负债规模已变得十分巨大，其隐性补贴的成本已经妨碍了政府实现同期的其他政治目标，特别是在同时应对越南战争和对贫困宣战的情况下。因此，政府决定分拆房利美，允许它发行股票并成为一家私人所有的政府支持企业。改革后的企业将由私人参股并由私人管理，然而它仍享有巨额的隐性公共补贴，尤其是政府对其债务的隐性担保。政府同时还免除了房利美在各州和各地方的所得税，规定其不受联邦破产法约束，而且可以从美国财政部获得信用额度。在私人投资者看来，房利美具有来自美国政府的全面信心和隐性信用支持，因此其融资利率几乎与政府一样低。此外，房利美发行的证券不需要在美国证券交易委员会登记：在1934年《证券交易法》下，房利美证券被视为政府债券，可作为向联邦政府借款的抵押物。这些特征使房利美在面对可能成为其竞争者的完全意义上的私人公司时，表现出无与伦比的优势。作为回报，房利美必须支持政府政治决定的住房目标。事实上，虽然将房利美变成政府支持企业可以把补贴的成本移出政府资产负债表，然而政府提供的隐性补贴和或有债务依然存在。
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房利美在1968年的私有化过程中一分为二。一部分作为一个政府机构保留下来，即政府全国抵押协会（或称为吉尼美），负责将联邦住房管理局或退伍军人管理局等政府机构提供担保的住房抵押贷款证券化；改组后的另一部分（仍叫房利美）转变成一家政府支持企业，它在没有政府直接或隐性担保的情况下回购住房抵押贷款并实施证券化。政府在1971年创办了另一家为住房抵押贷款提供资金支持的政府支持企业——联邦住房贷款抵押公司，即大家熟知的房地美。政府成立该公司希望它与房利美展开竞争。房地美成立之初由联邦住房管理局及其成员银行控股，但在1989年转变成与房利美一样的由公众所有的政府支持企业，享有同样的特权。
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华盛顿的政治家们希望在对住房抵押贷款提供补贴的同时隐藏其成本，因此在他们看来将房利美和房地美转变成承担公共责任的私人企业有非常重要的意义，然而这两家企业不同寻常的公司结构却对其高管产生了负面的行为激励。高管本应力求股东回报最大化，为此，他们本可以从任何私人银行回购贷款并实施证券化，无论这些贷款是否由联邦住房管理局或退伍军人管理局提供担保，只要贷款价值不超过政府规定的阈值即可。但与此同时，两家公司享有税收减免和政府对其债务的隐性担保，这使政府有权影响这些政府支持企业的商业决策。因此房利美和房地美必须达到国会为它们设定的贷款目标。后来的事实证明，这些政治目标是为了大幅提高选区内居民的住房所有率，而这些居民原本并无资质获得贷款。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703671998]
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事与愿违
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20世纪80年代美国储贷业崩溃之后，房利美、房地美和联邦住房贷款银行这类住房相关的政府支持企业的政治重要性迅速提升。直到20世纪80年代末，政府主要通过优惠的特许政策和储蓄机构监管来为住房抵押贷款提供补贴。许多年来，政府监管部门通过会计方法掩饰储蓄机构的损失，以避免处理大规模的资不抵债，老布什政府上台后，公开宣布很多储蓄机构已陷入破产或资本不足的状态。按照1989年《金融机构改革、复苏与执行法》（Financial Institutions Reform,Recovery,and Enforcement Act，FIRREA）的新规定，老布什政府的决定加速了行业内很多机构的关闭。米歇尔·博什金（Michael Boskin）作为老布什总统经济顾问委员会的主席，希望更进一步，建议对住房抵押贷款领域的政府支持企业进行改革。但在大量储蓄机构行将倒闭的背景下，该项改革的政治可行性不高。作为为住房抵押贷款提供补贴的渠道，房利美和房地美在此时比其他任何时候都重要。正如博什金所说的：
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在就《金融机构改革、复苏与执行法》进行谈判的过程中，我们与两院两党的领导层举行了多次会议。在白宫“内阁厅”举行的一次会议上，我建议我们应努力将针对储蓄和贷款机构的改革扩大到其他类似的机构上，比如有政府（隐性）担保的政府支持企业，它们可以按有补贴的优惠利率获得资金。在私人投资者获取收益的同时，政府（即纳税人）实际上在为这些机构的损失负责。我很快认识到，任何限制政府支持企业的举措将导致储贷机构处置脱离正常轨道，而在当时有序处置更加迫在眉睫。但更糟糕的是，国会很快就开始重新支持扩大对政府支持企业的税收减免优惠。52
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并非巧合的是，政府在1989年开始要求另一些政府特许的住房类政府支持企业（12家联邦住房贷款银行）启动为低收入人群住房融资提供支持的特别项目。从1989年开始，联邦住房贷款银行必须从其净收益中拿出10%来支持中低收入人群的住房贷款项目。
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作为对20世纪80年代后期储贷业崩溃的回应，房利美、房地美和联邦住房贷款银行进一步扩张，但它们仍然主要针对中等收入人群的优级住房抵押贷款进行贷款补贴。根据美国住房与城市发展部（HUD）和美联储的研究，房利美和房地美通过设置更高的首付金额，或购买私人住房抵押贷款保险的方式，来应对高风险借款人更高的违约风险。53因此，20世纪90年代中期的分析家们对房利美和房地美的担心主要集中在住房抵押贷款的提前还款风险上，因为借款人希望以更低的利率进行再融资。54
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很多经济学家指责房利美和房地美利用了大量纳税人的资源（政府对这些机构的债务提供隐性担保）却没有提供相应的公共产品。经济学家们质疑，既然在当时的联邦政府预算之内，已经有联邦住房管理局、退伍军人管理局和政府全国抵押协会等机构提供住房抵押贷款补贴项目，那么是否有必要再额外设立不完全受政府管理和监督的预算外贷款补贴项目（房利美、房地美等）？这些批评者同时指出，银行也可以购买贷款并实施证券化。但是，房利美和房地美享有政府授予的特权，因此银行被挤出了住房抵押贷款的持有或证券化业务。批评者同时指出，房利美和房地美特殊的公司结构鼓励其牺牲公众利益去承担过度的风险：即政府为其债务提供隐性担保，但几乎无监管，在此情况下，这两家机构的管理者有很强的动机以融入的资金和很少的权益资本来发放贷款。直到1992年，国会才开始为房利美和房地美设置监管机构，制定资本标准和其他监管规则，但即使这样，该监管机构的执法权也十分有限。房利美和房地美成为盈利能力强大、受政府保护、高度杠杆化、监管程度低的机构，并很快控制了住房抵押贷款市场。1990年，这两家机构在全国所有独栋住房抵押贷款中的占比达到1/4左右，到2003年这一比例已经上升到1/2。55
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20世纪90年代初，反对房利美和房地美享有特权的声音日益高涨。在所有改革要求中，最强烈的是提高政府支持企业的权益资本比率要求、限制其增长、切断其与政府的关联，以及废除所有这些机构。56
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俗话说“事与愿违”，国会面对房利美和房地美受到的批评所做出的回应成为了这句话的真实写照。国会议员并不在意公共利益：他们在意的是如何取得连任，对于来自大城市选区的议员而言，他们清楚选区中的低收入者对其实现连任的重要性。与此同时，大型银行和激进团体正在打造它们自己的特殊安排，因此，激进团体利用其在国会不断提升的发言权，持续对房利美和房地美施压。激进团体的理由是，如果房利美和房地美不带头实行更低的认购标准，那么可以通过《社区再投资法》协议从银行获得的贷款总量将非常少。因此，在1991年参议员艾伦·迪克森（Alan Dixon）召集的一次参议院小组委员会的听证会上，社区组织推动改革协会和其他激进团体到场作证，对房利美和房地美认购标准的问题穷追不舍。57在社区组织推动改革协会住房业务负责人的证词中，他将银行向政府支持企业出售贷款的可行性和这些银行与社区组织推动改革协会建立《社区再投资法》型伙伴关系的意愿直接联系起来，“很多与社区组织推动改革协会合作且持有数百万美元《社区再投资法》贷款组合的银行称，如果无法持续向房利美和房地美出售这些贷款，银行很快将不能发放更多的类似贷款。”58他还指出，“社区组织推动改革协会发现，目前房利美和房地美使用的认购标准并不针对普通的住房抵押贷款市场，其中包括中等和低收入的房主，这些标准针对的是中产阶层和郊区住房抵押贷款市场。因此，我们坚定地认为，二级住房抵押贷款市场的认购标准至少存在收入歧视，更进一步说或许包含种族歧视。”59
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因此，事情的结果与房利美和房地美的批评者们的期待完全相反：非但没有取消对房利美和房地美债务的隐性担保，国会反而认为美国低收入者也应分享由纳税人提供的补贴。因此政府又大幅改变了针对房利美和房地美的规则，赋予其新的重大责任，即支持美国的低收入者和城市居民获得住房贷款。在1992年大选前，这些变化纳入了老布什总统签署的《联邦住房企业安全和稳健法》（又称《政府支持企业法》）中。作为《政府支持企业法》的要求之一，住房和城市发展部必须为房利美和房地美制定“可承受的住房贷款”目标。作为一种临时性措施，1993年住房和城市发展部要求政府支持企业将贷款的30%投向“中低收入”借款人。住房和城市发展部还划定了“中低收入者”范围，将“特别可承受”（special affordable）贷款规模的临时标准设置为占房利美和房地美购买贷款的1%。如图7.3所示，两项临时标准都迅速大幅上升。60
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图7.3 1992—2008年住房和城市发展部对房利美和房地美的贷款购买要求
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注：房利美和房地美的实际购买量均达到该要求。
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资料来源：Pinto(2011)，第76、87、104、105页
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《政府支持企业法》的支持者知道，这些强制性要求的目的是迫使房利美和房地美降低认购标准，从而推动私人银行给低收入的城市选民发放贷款。这一战略在住房和城市发展部1991年的一份报告中表达得非常清楚：“房利美和房地美的市场影响力远远超出了它们购买或证券化的贷款；它们对优级贷款的认购标准被广泛使用，已经相当于全国性的标准，相当比例的住房抵押贷款使用其标准。”61
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因此，国会要求房利美和房地美将回购住房抵押贷款的首付要求定为5%或更低，并且借款人可以有逾期记录。重要的是，国会还要求房利美和房地美“坚定地协助银行履行其《社区再投资法》规定的义务。”62正如爱德华·平托所指出的，国会要求房利美和房地美购买首付金额低于5%的住房抵押贷款是一个重要的分水岭，因为在1992年之前，除了联邦住房管理局或退伍军人管理局的贷款项目，首付比例低于5%的传统住房抵押贷款完全不存在。63事实上，由于房利美和房地美购买了近1/4的住房抵押贷款，国会要求它们将私人银行引入这一小块市场中，此前私人银行完全不涉足这一部分市场，因为风险过高。