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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672001]
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高层盟友
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当局对这些批评置若罔闻的一个原因是房地美和房利美做了大量工作，在共和党内赢得了强大的盟友。其中之一是众议院发言人纽特·金里奇，他在1999年离开国会后从房地美最终获得了超过160万美元的咨询费。《纽约时报》埃里克·利希特布劳（Eric Lichtblau）的一篇报道指出，金里奇“和房利美、房地美就许多关键问题达成一致——包括为它们在国会中受到的攻击进行辩护、加入它们的购房项目、默许高级助手为它们工作。虽然金里奇已经在（2012年）竞选活动中试图尽量淡化过去与房利美和房地美的密切关系，但他供职国会期间的记录显示，他与两房的政治和财务关系比他后来公开承认的要更加深远，事实上，正是这一关系为其后报酬丰厚的咨询工作打下了基础。”92事实上，利希特布劳的文章指出，金里奇不是唯一离开国会后为房利美和房地美工作的人，阿恩·克里斯滕森（Arne L.Christenson）曾是金里奇的幕僚长，1999年房利美聘任他为高级行政官和说客。
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房利美和房地美在“管理政治风险”方面的努力远不限于维护与金里奇的关系。1998—2008年间，房利美和房地美分别支出7950万美元和9490万美元用于游说国会，并在该时期分别位居游说国会费用排名的第二十位和第十三位。房利美在有重要国会议员的州和地区建立了55个“伙伴关系办公室”。正如2005年《财富》杂志的一篇文章报道，这些办公室通常聘用一些前政客，例如，负责南达科他州办公室的鲍勃·辛普森，原来担任民主党参议院领袖汤姆·达施勒的助手。在建立“伙伴关系办公室”的同时，“房利美的美国社区基金会（ACF）同时发布公告，宣布将投资当地具有较高影响力的某个项目。”93住房和城市发展部针对这些办公室的调查发现：伙伴关系办公室的活动并不仅仅局限于“可承受的住房”倡议……相反，伙伴关系办公室主要是参与一些活动，旨在获得接近或影响国会议员的机会。美国社区基金会项目大多分布在一些参众议员的家乡，其中包括银行委员会以及决定两房监管部门预算的小组委员会的成员们。94
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房利美和房地美还致力于直接与政客合作，以确保他们能够在各自的州和地区宣传高知名度的社区发展项目。例如，国会最热心支持两房的纽约州参议员查尔斯·舒默，于2006年11月20日曾发布这样一则新闻，标题为“舒默宣布房地美承诺投资1亿美元解决德拉姆堡（Fort Drum）和沃特敦（Watertown）房屋紧缺问题”。副标题为：“舒默推出同汇丰银行合作的房地美新计划，其中包括低利息低首付贷款。今年6月，舒默敦促房地美和房利美加快‘混凝土浇制和交付计划’（Plate and Deliver Concrete Plans）——房地美已于今天通过该计划。”95
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房利美和房美毫不避讳地为其盟友的政治竞选捐款，同时也资助那些支持房利美和房地美商业模式的学术研究。在2000—2008年的选举期内，房利美、房地美及其员工为几十个参众议员，尤其是那些担任与监管两房相关的委员会要职的议员们，贡献了超过1460万美元的竞选资金。96接受捐助的主要对象包括参议员克里斯托弗·多德、众议员巴尼·弗兰克、参议员巴拉克·奥巴马、参议员约瑟夫·拜登和参议员查尔斯·舒默。房利美和房地美也回击那些批评其政治交易及其经济风险的学术评论。事实上，在担任房利美高级副总裁时，阿恩·克里斯滕森推出了一系列所谓“房利美论文”，并为那些支持“房地美或房利美违约概率极低”观点的著名学者提供研究经费。97
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672002]
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全美金融公司及其伙伴
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房利美和房地美还有一个支持者：将政府支持企业所受到的强制性要求视为商业机会的住房抵押贷款发放者。其中最大的三家机构是全美金融公司、富国银行和华盛顿互助银行。98其基本业务模式就是按照新标准发起和出售住房抵押贷款，或对其实施证券化，并在交易中收取佣金收入。实施这一战略的住房抵押贷款发起机构吞并了很多规模较小的竞争对手，发放了巨额住房抵押贷款，并将其中的大量贷款卖给房利美和房地美。两房高风险住房抵押贷款的增长主要是因为与几大银行的合作：全国社区再投资联盟报告的1995年后4.5万亿美元《社区再投资法》贷款承诺中，93%源于四家大银行——美洲银行、花旗银行、摩根大通、富国银行以及被这四大行合并的银行，其中包括发放住房抵押贷款的巨头全美金融公司及华盛顿互助银行。99
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一旦“银行交易博弈”创造出巨大的住房抵押贷款行业，在住房抵押贷款市场中履行政府补贴的风险中介职能，那么这个行业就将开始在支持住房抵押贷款补贴的政治联盟中发挥积极作用。在2000年前后，住房抵押贷款行业的公司对国会竞选的捐款急剧增加。一项研究发现，竞选捐款对国会议员在住房金融立法中的投票行为的影响日益显著。2003—2004年，竞选捐款在住房抵押融资相关的立法方面影响了20%左右的投票；相比之下，在1995—1996年这一比例仅为3%。100
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鉴于赞成高风险住房抵押贷款补贴的联盟实力不断壮大，我们不应该对2000年上台的共和党总统小布什没有改变对房地产融资的补贴而感到惊讶。事实上，如图7.3所示，他沿袭了克林顿的政策，实际上还提高了克林顿时期对房利美和房地美设定的“可承受的住房贷款”目标：中低收入贷款占所有房利美和房地美贷款的56％，“特别可承受”贷款占27％，“服务不足地区”贷款占39%。同样，这些贷款类别之间有部分重叠，到2008年，作为一个整体来看，房利美和房地美在二级市场上购买的80%的住房抵押贷款可能都属于这些强制性类别的贷款。101
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这个决定的背后是纯粹的政治因素，小布什2002年6月的亚特兰大之行就已反映了这一点，当时他在一个非洲裔美国人的教堂里宣布了他的“美国梦蓝图”。小布什宣布要在2010年将少数族裔的住房所有者数量提升到550万人的目标。102后来，在解释将如何实现这一目标时，这位共和党总统明确了其战略：“我很自豪地宣布房利美已响应号召，据我了解，在一段时期内将有4400亿美元的资金。房利美利用自己的影响力为少数族裔房主创造了购房资金。这是房利美章程中的内容，现在到了实施的时刻。房地美也表达了参与的兴趣。我很欣赏这两个机构为购房者提供良好的资金支持。”103
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泡沫破裂之前的住房金融市场状况
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2006—2007年美国住房金融市场究竟是怎样的状况？几个突出事实勾勒出一个非常脆弱的系统。图7.6对美国高风险住房抵押贷款市场的规模进行了估计。根据维拉尔·阿查亚及其同事的研究，我们将高风险贷款定义为包括次级和次优级在内的住房抵押贷款。104这些高风险贷款在20世纪90年代前是几乎不存在的。1052001年，新发放的高风险住房抵押贷款总额达1800亿美元，占全部新增住房抵押贷款的8%。3年后，这一数字增加到7150亿美元，占比达24%。到2006年，新增高风险住房抵押贷款总额达1万亿，占比为36%。如果我们把2001—2006年间的新增高风险住房抵押贷款累加，结果是令人震惊的3.5万亿美元。平托和沃利森使用不同的方法发现，截至2008年6月，大约有2800万份存续的次级和次优级贷款，余额约为4.8万亿美元。也就是说，在2008年中，所有存续住房抵押贷款中大约有一半存在高风险。不管以哪种方式估算，次级贷款都存在巨大的泡沫。106
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图7.6 2001—2006年美国高风险抵押贷款市场
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注：“高风险抵押贷款”的定义为次级加上次优级抵押贷款。
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资料来源：Acharya et al(2011),第46页
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对于次贷泡沫期间的住房抵押贷款发起环节的风险，还有一个进一步的维度。次贷危机之前发放的许多（如果不是大部分）高风险住房抵押贷款都是浮动利率住房抵押贷款（ARM），在这种贷款中，由于房贷初期“诱人的”低利率、“无证明”以及高贷款价值比等优惠条件，扩大了合格借款人的范围。一些住房抵押贷款设置了负分摊的初始期，还款金额低于应付利息。如果利率上升，这些浮动利率贷款的偿还金额会大幅上升，进一步增加违约风险。2004年、2005年、2006年发放的住房抵押贷款中大约一半（48%）为浮动利率贷款。107在高风险住房抵押贷款中，浮动利率贷款的比例更高。低首付、缺证明和浮动利率的组合大大增加了住房抵押贷款的违约风险。詹姆斯·威尔考克斯（James Wilcox）构建了衡量1996—2008年认购标准变化的综合性方法。当然，房利美和房地美从1994年开始购买首付低至3%的住房抵押贷款，因此1996年之前认购标准已经降低。即使威尔考克斯的估计有向下的偏差，他仍发现认购标准从2002年到2006年逐步下降。他还认为，标准下降对于这一时期的住房抵押贷款规模和房价上升有很大的统计显著性。108
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面对这些优惠到难以置信的融资项目，越来越多的家庭利用这些项目，从而使家庭部门的住房抵押贷款债务迅速扩大。1996年，家庭住房抵押贷款债务占GDP的比例为54%；2006年，这一比例上升到89%。10年之内增长35个百分点，高于从1951年到1996年家庭债务占GDP比例的全部增长。109
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总之，到21世纪初，过低的认购标准已适用于所有住房抵押贷款借款人。1992年只是为了增加银行《社区再投资法》贷款承诺的一个举措，随着时间推移，已经发展成为一整套令人炫目的宽松的信贷标准，每个人都可以使用。结果造成了数以百万计美国中产阶层家庭背负高杠杆债务。他们很容易被拖入贷款违约的境地：其实他们买房的时候就已经站在了危险的边缘。房价失速、经济衰退减少了高负债新购房者的工作机会、利率的小幅上升，这些因素都可能导致重大危机的发生。事实上，很多住房抵押贷款利率在美联储没有进行调整时就已经开始上升；当2004年、2005年、2006年浮动利率贷款将利率上调至高于初始利率时，很多浮动利率贷款持有者很快无力偿还贷款。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672004]
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结论
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政府支持企业（如房地美和房利美）在20世纪90年代和21世纪初的变革和发展，与全国性银行的整合类似，都体现了有影响力的政客充当中介的新政治交易。通过创造新的特权和责任，即《社区再投资法》协议以及对政府支持企业的强制性要求，新的交易得以完成。
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美国银行业新的政治交易加入了一些看似不可能的新伙伴。随着更多有权势的伙伴成为核心盟友，胜者联盟日趋强大。最初，激进团体和希望获准合并成为全国性超级银行的地方银行为分享租金而建立联盟。随后，政府支持企业加入联盟，最初它们是不情愿加入的。政府支持企业对高风险住房抵押贷款的补贴，以及它们本身高度杠杆化的融资结构，都显著加大了整场博弈的风险。由于房利美和房地美降低认购标准导致了几乎全行业的房贷标准降低，从而使美国大量中产阶层卷入其中。最后，随着该联盟改变了住房抵押贷款发放的基本条件，低质量住房抵押贷款发起者组成了新的利益集团，它们希望从住房抵押贷款的发放和偿付中维持并提高利差之外的费用收入。正如在广阔海域上不断增强的飓风一般，胜者联盟的实力不断壮大，随后在2007—2009年的危机中登陆袭来。
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