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潮来潮去：海关与中国现代性的全球起源 第二章 赫德的圆形监狱
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从那天起，他凭着顽强的毅力全身心地投入，靠着精明的智慧以及典型北爱尔兰人的商业能力，试图在中国的混乱局面中发展出欧洲的秩序。海关在他的杰出领导下，从一开始仅仅在某一地方充当对外国货物征收关税的代理机构，逐渐壮大成了一个伟大的和综合性的组织。
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——“赫德爵士之死：非凡的职业生涯” 伦敦《泰晤士报》，1911年9月21日
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那些依靠能力而成为君主的人，在取得君权的时候是困难的，但是以后保持它就容易多了。在取得君权时所遇到的困难，部分是由于他们为了建立国家和确保安全，而不得不采取新的方法和规章制度。人们应当牢记，没有什么事能比率先采取新的制度更加困难了，此事的成败并不确定，并且执行起来相当危险。
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——尼可洛·马基雅维利（Niccolò Machiavelli）：《君主论》
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本章探讨赫德在成为总税务司后的十年间对海关的建设。在这十年里，赫德充分利用了清王朝与扩张中的欧洲帝国之间的缝隙、19世纪中期中国的内乱所导致的动荡局面，以及新的贸易体制和航海技术所创造的历史机遇，将海关打造成了一个有纪律的边界政权。当时帝国的边界并不像现代民族国家的国界线所划分得那么清晰，尤其是处在虚弱和动乱的时候，这一类的帝国与帝国之间的地带便给像海关这样的机构提供了有利的存在条件，且使他们变得非常强大。赫德在这点上相当拿手。赫德在通商口岸的外国领事和清朝海关监督之间开辟出一个清晰的空间。他能够占上风的原因在于以下条件：面对清海关监督时，他可以直接越过他们，向北京的总理衙门反映；面对外籍领事时，他又可以越过他们，直接诉诸在英国的政治核心。鉴于他的功利主义倾向，赫德通过将海关的总部——总税务司署——变为监督、管理、协调、控制各地海关的监控中心，从而使海关成为了一个福柯式的圆形监狱机构。海关成为了一个中央集权的官僚组织，有着森严的等级之分、严格的财务控制、良好的人事制度、明确的责任界限，以及丰富的信息流动，这些都确保了总税务司能够适时掌控海关正在发生的一切。
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海关之所以繁荣得起来，不仅仅是因为它擅于取得职能、内部纪律严明，以及为中央提供的对外贸易税收，而且，还招聘了一班外国雇员，借由他们的社交能力、仪表素质以及教育程度等，赢得了外人对海关的尊重。最出色和最聪明的英国人，通常会首选进入国内的公务员体系、印度公务员体系或外交及领事体系；除此之外，海关就从其余的人里面接收最好的人才。海关的招募政策有两个主要面向：其一，就是要从全欧洲雇用职员，以让各国都觉得他们与海关利害相关；其二，就是海关要聘任有能力并有自信的高级职员，可以使得海关在各通商口岸受到商人、清朝官员以及普通民众的尊重。赫德把海关视为中国现代化集权官僚体制的核心。在1885年写给英国外交大臣格兰维尔伯爵（Earl Granville）的一封信中，赫德希望海关可成为“革新政府中各个部门的核心”。[1]他多次呼吁建立一个中央铸币厂；建议进行财政和金融改革，尤其是在田赋征收方面；建立国家邮政局；组建现代海军；成立铁路以及矿业建设部门。但他的这种直觉式的激进现代化的想法又受到缓冲，因为他意识到他应该要顺着纹理爬梳而非逆向而行。他经常有实验项目，用意在于一旦它们遭到反对，便可以及时缩手。这种谨慎对于促进人们接受海关也是非常重要的。
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在领事和海关监督之间
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赫德认为中国积弱的一个主因在于它有“责任地方化”的倾向[2]，这意味着中央当局拒绝主动采取措施，放手给各省的地方官员去做事。而这些官员的现职任期通常只有几年时间，并且随时都可能被解职。赫德认为，其所造成的结果就是“很多人为了不犯错，变得异常小心翼翼，但这样过分的谨小慎微，必定造成害怕承担责任”。[3]赫德继续写到，因为官员薪水低廉，而他们又要花一大笔钱来买官，故而他们在职时就会“不择手段地捞钱”。[4]其结果造就了一群腐朽和懦弱的官员，害怕采取行动和极力逃避责任。赫德认为，改善此病症的良方就是组建一个中央集权的官僚机构，并以很好的待遇来雇用它的公务员，让他们能够享受任职的保障。似乎基于这样的看法，赫德遂把海关打造为一个集权并有纪律的组织。他的首要任务，就是削弱领事及海关监督在管理中国与欧洲和美国的贸易中的影响力。
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约束领事
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对海关来说，治外法权是一个难题。如果外国人只能根据他们本国的法律和在他们自己的法庭接受审判，那么在领事不合作的情况下，海关就难以对违反关税进行的征收给予惩治。另外，治外法权也威胁到了赫德作为总税务司的权威，它还有可能让海关里不满总税务司的人，可以在领事法庭上挑战他。
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当关税管理委员会在上海成立后，海关是否对外国商人有权处以罚金的问题就几乎立刻出现了。在1855年，一艘属于宝顺洋行（Dent, Beale & Co.）名为“威南德号”（Wynand）的货船离开上海，并呈报其名义上的目的地为香港。但不久后却被发现它正在上海外围某处装运大米上船，显然违背了贸易条例。威妥玛建议上海道台下令将船只带回上海，并继而扣押了“威南德号”以及船上的货物，并对其施以罚款。对于倾向把威妥玛视为其助手的英国领事而言，他不相信威妥玛有权力采取这些措施。当这件事被反映到伦敦，外交大臣克拉伦登做出裁夺，认为中国政府绝对享有扣押船只和没收货物的权力。事后当问题被提交给英国皇室法官时，他们修改了克拉伦登的裁决，认为在这种情况下，海关只能进行罚款和没收货物，而不能扣押“威南德号”商船。[5]
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同年发生的另一起案件中，领事法庭又推翻了李泰国所提出的罚款要求，而克拉伦登再度否定了领事法庭的判决，提出领事不应该视海关关员为自己的代理人。克拉伦登认为海关关员“实际上就是中国官员”。领事对海关关员行为的不满，只能向中国当局控诉。[6]这一立场也得到了英国驻华公使卜鲁斯的支持，他在1859年写给美国驻华公使蒲安臣（Anson Burlingame）的信中提到：“当英国政府决定遵循美国的协议来卸下领事对中国征收税款的责任时，也就决定了不再剥夺中国行使相关自卫的权力。为了避免发生税收欺诈，对任何国家来说，［行使相关自卫的权力］都是必要的。”[7]
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这些裁决十分有效，但它们也仅是对条约条款的行政解释。李泰国在回到伦敦的1861年至1863年期间，征求了一些著名律师的法律意见，其中包括了曾任副检察长、总检察长的阿瑟顿（W. Atherton）、上议院财政厅首席爵士凯利（Fitz-Roy Kelly）以及上议院女王法庭法官韩能（James Hannen）。他们的观点是：“必须承认，中国政府保留了一切它所没有明确同意放弃的主权利权。在这些毋庸置疑的权利中，包含在其国土范围内，强制实施其税法。”[8]他们的法律见解还提到了：“一个具有海关官员身份的英国人，若以前者身份来执行权力的话，则不归英国法院或特别法庭审理。”这意味着海关外籍职员不得向领事法庭投诉总税务司在其职务上所做出的行为。
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当江海关税务司费士来在1864年没收了属于宝文商行（Bowman & Co.）的货物时，这一议题又再次被提及。驻上海的英国领事不接受费士来声称他是奉江海关监督的命令行事的说法，所以英国驻华公使卜鲁斯不得不介入。卜鲁斯把这一案件上报给当时的外交大臣罗素伯爵（Earl Russell），称他已经驳回了这一案件，因为“控告已经承认没收的行为是在中国政府的权力下发生的”，因此“要我去让领事来进行这一场传唤费士来先生的闹剧，似乎并不明智”，因为他一定会提出主权豁免来辩护。[9]
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在这件事情上，美国全力支持英国的立场。美国公使蒲安臣在1864年6月写信给美国领事时说：“对于美国公民在条约下所享有的权利与义务的范围，似乎存在一个明显的误解。”他继续写道，“中国政府在它未声明放弃的主权之下，有权利来强制实施其自身的税法”。还说“英法俄三国公使都授权我向你们转达他们完全支持［这种看法］。”他遂命令美国领事们要充分配合海关和海关监督们的工作。[10]毫无意外，赫德自然也是赞成的。当某位领事反对赫德对一张错误的载货单做出罚款的处罚时，赫德在日记中写道：“我还是认为，独立的中国政府在其领土之内，有权利和权力在它的主权范围内行使它未言明放弃的任何事情。”在说到那位领事时，他继续写道：“他持有的是另一种立场与观点 那就是没有得到外国政府允许的情况下，中国不得采取任何行动。”[11]如果赫德是为了使海关能够全面行使其职能，而需要将这个原则确认下来的话，那么对于驻在北京的外交使臣来说，这么做的好处就在于它可以使领事馆避免被无数的冲突和无尽的起诉所淹没，因为他们并没有能力来完全处理这些问题。
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治外法权对总税务司管理海关职员的权力也是一大威胁。1867年9月，一位法籍镇江关税务司克士可士吉（C.Kleczkowsky）因被发现篡改账簿而自杀。[12]赫德曾坚持要他辞职，但在克士可士吉自杀之后，赫德还是给其妻子提供了一笔2100英镑的慰问金。[13]为了挽回克士可士吉的声誉，他的妻子动员了驻京的法国公使，打算将赫德告上法国的领事法庭。赫德与他的坚定拥护者蒲安臣讨论了此事，告诉蒲安臣说：“我所做的都是以总税务司的身份来执行的。这只是个内部纪律的举措。我已经为解释做好准备，我可以向中国政府交代我所采取的每一步措施。”[14]蒲安臣不但同意，而且根据赫德的意见，告诉法国使馆：“（他说）我必须是独立的，如果每个领事都先来对我施压，那么我怎么能做好事情呢？只要我不需要只听命于某一个人，我就可以得到所有人的支持。”这一观点相当具有说服力，所以法国公使也不再干预。赫德还召集了一个海关内部调查委员会，虽然委员会都认为不好去谴责过去的同事，但也觉得赫德并未犯错。[15]
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这个议题以一场闹剧但又不是严重的形式于1870年再度出现。当赫德在1866年为了寻觅一位良妻而回到英国的期间，他聘用了方根拔（Johannes von Gumpach）为同文馆讲师，并授予他“数学和天文教习”的浮夸头衔。[16]方根拔，一位入英国籍的公民，是一个标新立异的学者，研究天文学、亚述人、巴比伦的历史、《旧约》以及哲学。他还写过“新生的星球——或者说是我们太阳系家族的新成员”，并试图推翻牛顿的万有引力学说。[17]清朝其实吸引了不少外国的骗子、有奇想的人和怪人，方根拔就是其中之一。
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同文馆创办的目的是为外交机构培养人才，但是赫德对它有着更高的期望，希望它能成为一所卓越的中国高等学府。[18]尽管同文馆成立于1862年，但由于顽固派的阻挠，实际开办时间被延后，一直要到1867年才开始招收第一批学生，而且这些学生并不符合赫德的期待。赫德在日记中，失望地写道：“显而易见，大部分学生看上去都十分笨拙，前途暗淡。”[19]
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方根拔早在同文馆开办之前就已经到了中国，但赫德和方根拔的关系在1867年的春天产生破裂。事情起源于赫德拒绝方根拔请求从总理衙门获得拨款，以便让他购置一个天文图书馆和天文台。[20]两人曾有数次会面，赫德要求方根拔学习汉语，以方便教学，并拒绝让方根拔担任同文馆总教习一职。赫德虽然拒绝给方根拔加薪，但他也愿意给他发足一年的俸禄，以防他辞职返英。赫德日记里记载着，在一次与方根拔的会面上，方根拔跟赫德说：“你不受人欢迎，因为你总是足不出户，也不带夫人出门 你不体谅他人，如同暴君！”[21]赫德在1868年秋天给方根拔停发了薪水，但给了他一年的俸禄以作遣散费，然而方根拔却把这笔钱当成了额外的奖金。
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一年之后，方根拔又向赫德讨要薪水，得知赫德拒绝了他的要求并将其解雇后，方根拔一纸诉状将赫德告上了上海大英按察使署（即英王在中国和日本的高等法院）。首席法官霍恩比（Edmund Hornby）支持方根拔一方，认为赫德向总理衙门做出了虚假的陈述。在辩护中，赫德否认自己曾用虚报和欺骗的手段引诱方根拔来到中国。他还声称自己担任着中国政府的代理人，因此按察使署对他没有司法裁判权。霍恩比下令将赫德的辩护从记录中删除。[22]
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对霍恩比的裁决，赫德向伦敦的枢密院（Privy Council）提出上诉。枢密院由资深政治家、牧师以及法官组成，是作为英国上诉的最高法院而运作的。赫德继续聘请李泰国曾经雇用过的律师来替自己辩护。他们认为赫德并不像方根拔所指控的那样蓄意为之，因为赫德在1869年还试图说服总理衙门让方根拔复职。更重要的是，律师团抛出了符合他们先前所持的观点，那就是赫德身为总税务司，因此并不能够被英国法庭追责。[23]枢密院最后做出一个十分细致的判决，认为赫德不能享有绝对的特权，因为一个官员永远都可以不被控告是不可能的。他们的理由是这样的，当官员以君王的名义进行活动时，虽然君王是永远不会有错误的，可是当这个官员做错了事，那么他就不再是君王的代理人，因此也就失去了绝对的特权。然而，判决也继续说，赫德确实是享有一定特权的，正如所有官员间的通讯都被赋予了特权那样。结论就是，方根拔需要负责举证赫德怀有恶意。枢密院的审判推翻了霍恩比的意见，并判定方根拔来支付全部诉讼费用，方根拔的解雇被承认有效。此后，方根拔一直待在上海，不断地发起反对赫德的运动，直到他在1875年死去为止。
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这场险胜超出了赫德的预料。枢密院的作为让赫德明白，今后要把他告上法庭虽然十分困难但并非不可能。因此他开始着手巩固自己的地位。他在1870年将李泰国当年曾获得的法律意见传达给各海关税务司，并令各关“将它们存档，而且在每个处室都要有一份在手”。[24] 除此之外，他在1870年的第20号海关总税务司通令中，禁止海关人员对彼此采取法律行动，否则就要尝到“被解雇的痛苦”。[25]赫德在方根拔一事上的胜利，并不代表着他对抗领事的终结。在19世纪70年代还陆续发生过多次领事挑战赫德和海关权力的事件，[26] 这些领事通常有英国公使威妥玛的支持。虽然赫德曾是威妥玛的崇拜者，但他们的关系最终恶化了，赫德认为威妥玛想“搞垮我们”。[27]然而到了1881年，当威妥玛被曾经在第二次鸦片战争中做了清政府人质的巴夏礼（Harry Parkes）取代后，海关和英国在华外交人员及领事的关系改善了。这不仅仅是因为他们的行事作风改变了，还因为英国在华地位这时也变得较为脆弱，所以支持海关就成为英国对华政策的一项重点。[28]他们假设的前提为：“如果英国公使和总税务司关系良好，如果他们是朋友，事事必可顺手。”[29]
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赫德凭借法律、主权思想的内在逻辑、在北京的外国公使们想避免领事被贸易分歧所纠缠的愿望，以及英国国际地位的改变等因素来树立海关的权威。海关已经被合法地认定为清朝的一个机构，所以领事们就不能把税务司视作自己的帮手，反之要向其权威折腰。海关对英国商人的处罚权也被接受了。英国枢密院缩减了治外法权的范围。
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