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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045386]
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第二节 市府扩张税权受挫
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显而易见，补助款对处于财政悬崖中的南京市政府虽然重要，但南京市政府向国民政府声索首都建设的补助款，乃是舍本逐末。这笔极不稳定、受制于人的外来收入，所能起到的作用只是“锦上添花”，而非“雪中送炭”。即便申请下的补助款，相较浩繁无度的数额而言也无异是杯水车薪。事实说明，寻求稳定的经费来源只能另寻出路。在这种情况下，增加税收特别是扩大税权便成为扭转财政危机的新出路，进入了市政府的视线。
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而在划定地方税权方面，国民政府早在1928年就对中央与地方的税收范围进行界定，1931年又颁布《国地税法草案》，历史上第一次建立了现代意义的地方财政。但民国以来军阀割据、政局变乱频仍的情况，使国民政府意识到中央与地方之间的财政划分其实是一种相互竞争的关系。意即地方势力强时，不仅地方性事务归地方负责，连地方性的全国性事务也归地方管理，地方财政的范围也由此扩大到最大范围；反之，如果中央极端专权，则不但原属于地方的特殊性事务归中央管辖，就连地方财政的范围也会缩小到最小范围。因此，在当时尽管地方财政和中央财政在该《税法草案》的法律地位上都是独立、平等的经济主体，但在划分彼此税权范围时中央却总是挤压地方利益。
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例如，按1928年11月国民政府制定的国地收支标准，国家收入包括盐税、海关税及内地税、常关税，烟酒税、卷烟税、煤油税、厘金及一切类似厘金的通过税、邮包税，印花税、交易所税、公司及商际注册税、沿海渔业税、国家财产收入、国有营业收入、中央行政收入等数十项。反观地方收入则只有田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地造船税、船捐、房捐、地方财产收入、地方营业收入、地方行政收入等12项。后来虽加入营业税、市地税，但所得税和遗产税却是国家收入(24)。1930年底国民政府正式裁撤厘金、改征统税，明确规定统税为国家所有，又剥夺了大量地方收入，充为中央收入。不仅如此，1931年6月国民政府在《训政时期约法》第六章“中央与地方之权限”中还规定，国家得根据“妨害社会公共利益”、“妨害中央收入之来源”、“妨害交通”等情况有权对地方税收进行干预(25)。而至于何为“妨害社会公共利益”和“妨害交通”，却未说明。显然这些模棱两可的说法有利于中央根据自己的需要而随意解释。翌年国府又通过立法对地方的限制，进一步规定地方不得征收内地通过税、落地税；内地应裁撤各种不合理的通过税如厘金、统捐、统税、货物税、铁路税捐、邮局厘金；落地税与通关税一律裁撤；各地遇有变更税目、增减税率或募集公愤时，应由国家审核议决执行；各级地方政府不得预征赋税；各省财政厅及直隶市的财政局应按月及时向国家通报该省市的财政情形及收支实况。(26)很明显，“地方课税不得妨害中央收入之来源及专利”、“专卖权属于中央”等各条都明显加强了中央对地方的财政控制，国家税权简直不受任何约束。更有甚者，1935年国民政府又公布《财政收支系统法》，进一步强化了国家的税权优势，规定国税由中央直接征收，收回原本委托地方征收的国家税；地方收支预算须经中央核定，虽可向中央申请补助费，但只能“应用于事业费，并须指定用途，非经呈准，不得变更”(27)。
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由上观之，国民政府的上述一连串举措，显然意在加强中央的财政控制，而此举势必激化中央与地方矛盾，限制地方发展。以南京为例，1927年6月南京为特别市后，直隶于行政院。市政府下设财政局，负责统一整顿和管理全市财政。南京市财政不仅摆脱了江苏省财政的制约，而且还依据中央与地方的财政收支划分标准，历史上第一次建立地方财政，有了独立的财政大权。但另一方面，南京作为国府统治的中枢，其财政税收亦极受中央压迫，首都财税划分上居绝对劣势。市内最重要的税源，下关铁路货捐局、江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所、大胜关税所、上新河税所、上新河木厘局、皖茶认捐局等均被划入中央税收范围。就连较丰腴的屠牙税和田赋税，也被国民政府和江苏省政府瓜分。市税仅限于土地税、土地增价税、房捐、营业税、牌照税、码头税、广告税、市公产收入、市营业收入及其他法令特许征收等公营事业和规章费用(28)。种类虽然不少，却由于南京长期受社会动荡和战乱影响，工商凋敝而收入寥寥(29)。故这种不合理的税收分配，给市财政带来了巨大困难。更糟糕的是，与此同时不仅江苏省政府和江宁县政府控制着市内的一些税权，国民政府也加重了市内苛捐杂税的征收，仅1928年的新印花税中贸易帐簿一项就增加五倍。在这种情况下，南京的财政状况不但未有改善，反而愈发恶化。
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表19 南京市历年契税收入统计表（1930—1936年）
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年份 收入契税（元） 备考 1930年 118404.3 —— 1931年 327930.92 —— 1932年 274131.91 1931年上半年最多，下半年因“国难”发生锐减 1933年 225852.98 —— 1934年 280653.38 —— 1935年 180728.33 —— 1936年 1403701.82 —— 资料来源：南京市土地局编：《南京市土地行政概况》，南京：南京市政府秘书处1936年3月，第32页。
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表20 1929年南京市区内江苏省财政厅所管辖各项税捐列表
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税别 全年收入（单位：元） 江宁认捐局 72700 江宁邮报税局 60000 江宁税所 9800 下关铁路货捐局 232000 大胜关税所 237000 上新河木厘局 457700 皖茶认捐局 14000 共计 1083200 资料来源：《南京市请将苏省在市内征收各税划归市征》（1929年4月—5月），中国第二历史档案馆藏：全宗号2，案卷号2989，微缩胶片16J1182。
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在这种情况下，为了解决经费困难、扩大地方税权，市长刘纪文主动与国民政府就扩大税权进行交涉，请求自1928年始在“二五附加税”、“卷烟特税”、“盐税”三项内，以3年为期，每年各拨付市府600万元；在财政部各省赋税项中提出2％的收入用以支持市政建设；沪宁路及津浦路南段的火车票亦每票附征一成的市政捐(30)，以此三类收入作为首都建设经费的补充。并以市政开支浩繁、赤字161万元为由，请求国民政府每月再追加10万元，并由“首都建设委员会”转请沪宁路津浦路南段增加卷烟附加费(31)；且在国库券款项内拨给市政府200万。刘纪文下台后，继任何民魂也多次呈请中央在市内“烟酒税”、“卷烟税”、金陵海关及“沪宁铁路税率”中分别附征5％、5％、5％和10％的市政附加捐、江苏省每月追加10万元协款、准许其征收市内“铁路货捐”和“土厘税”时附征5％的市政捐等。但上述要求，却因国民政府自身财政状况的日趋紧张和涉及中央财政权限问题而未能实现。只有1930年8月市府提出的《南京市筑路摊费规则》，经国民政府核准施行，但效果却因市民抵制和经济萧条而不彰。(32)
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除此之外，刘纪文、何民魂还希望江苏省政府能把市内征收之税款全部移交市府。刘、何认为，如把江宁认捐局、江宁邮报税局、江宁税所下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河税所、皖茶认捐局收取的108万元市内税收划为市有，必可一定程度缓解财政危机。(33)故经市方呼吁，国民政府于1929年4月下令江苏省政府将所管市内税项尽管移交市方征收(34)。孰料，就在此命令已下发而未经实施之际，却遭到了财政部长宋子文的强烈反对。宋氏认为，刘、何所提之江宁邮包税所是财政部江苏邮报税的直属机构，江宁认捐局、江宁税所、下关铁路货捐局、大胜关税所、上新河木厘局和皖茶认捐局等处税收也是财政部所辖的国家收入，只不过由江苏省财政厅代管。这些税收的性质都是中央收入，与国家预算相关。因此“南京市政府未经查明此项税捐性质，就声称请求将其划归该市征收，是一个误会。”宋子文还警告国民政府，如果答应了市方的要求，则势必引发连锁反应，其他各地必然效仿，并由此给正在规划的裁厘改税带来变数。且若将最充沛的税收一一划归地方，国家收入必损失巨大，使中央财政陷于困境，更何况这也与财政部统一财政的计划不符(35)。于是，鉴于宋氏所提上述理由，国民政府最终竟撤销了该命令。此举亦宣告南京市府收回税权、增加税收的努力最后归于失败。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节 城市建设跛足
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由于此前申请补助和扩大税权相继受挫，市府的财政危机终未获得改善。资金短缺为历任市长所头痛，叫苦不迭。至1930年市府每月收入只有15万元，而中央此前许诺的每月10万元补助，此时却因国库困难，自1930年至1931年3月底仅收到5万而已。而如果将中央给予的每月补助算在内，市府每月收入总计还不到上海每月40万—50万元的一半。(36)
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但事实上，1930年并不是市府最艰难的时期。1931年后，随着“九·一八”、“一·二八”事变的相继爆发，南京受战事影响，市面萧条，经济困难达到了顶点(37)。为了应对危机，市政府一方面对旧税捐进行整顿，举办土地登记、扩充营业税、复查房捐、整理市库、改善车船税等(38)；另一方面，厉行紧缩政策，取消了市府骈枝机构，裁撤冗员300余人，土地局、教育局和卫生局也相继归并到财政局、社会局、秘书处。(39)而到1933年，政府经费又削减25％，同时减少职员薪金。在这种情况下，南京市政府才终于每月省出4万余元，渡过了难关(40)。
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表21 南京市政府财政收支不敷数（1931—1933年）
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资料来源：柳怡徵、叶楚怆主编：《首都志》，南京：正中书局1935年1月，第603—604页。
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然而，好景不长，1934年市财政再度陷入危机，赤字达16.8万元，1935年更猛增至250万元。不得已，市政府借款228.3万元，其举债之巨，实为过去所未有(41)。为了增加市府收入，官方开始二次整理捐税，结果1936年市收入较1935年增加30万元，政府对此颇感意外。于是遂开始对市内所有商户进行调查，以防其逃税漏税。结果房捐由开征时的1.3万元增加到1936年的39万元，车捐增加到83万元，市内其他营业、屠宰各税也都有不同程度的增加。(42)同时自1936年起，娱乐业营业税亦开始全面起征。如此一来，1935、1936年的市府财政逐年增加，与1927年的92.4万元相比，1936年已不可同日而语，创记录的达到593.9万元。然而，随着政府收入的增加，支出亦在逐年增长，收支相抵，政府赤字不但没有缩小，反而愈发扩大，由1927年的1.8万元猛增至1936年的34.7万元。因此，南京市政府财政紧张的情况非但得到缓解，反而进一步恶化，最困难时甚至连本金亦无力偿还。1937年10月4日，上海银行南京分行曾致函市政府，提醒其数年前所借的一笔款项还款日期已到。可市政府却囿于如洗之市库，只能偿还其中63291.08元，理由是如当下还款清所有借款，则“各市立学校又即陷入停顿，学费无可收入”(43)。
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表22 南京市政府财政收入表（1933年4月—1936年12月）
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资料来源：南京市政府秘书处编：《南京市政府工作概况》（1935年4月—1936年12月），无出版社，第10页。
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表23 南京市政府财政支出表（1933年4月—1936年12月）