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第2节 像网瘾一样的土地财政依赖症
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❶ 无解的土地财政难题
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2009年9月月底，受朋友之邀，我跟北京几家同行去山西晋中市参观。到了该市才知道，原来他们是想让媒体帮政府规划的北部新城进行宣传推广。说得直白一点，就是帮政府早点把地卖出去，卖个高价。
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北部新城一期的几宗土地，近1000亩，早已拆迁整理完毕，平平整整，只等买主。据介绍，政府已投入一两个亿把道路修好，所有管线也已埋设好，开发商交完钱就可以施工。
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很多人没听说过晋中，但知道平遥古城、王家大院、乔家大院、昔阳大寨，它们都在晋中。来之前，朋友告诉我，晋中的煤炭资源也比较丰富，他们是很有实力的。但接触之后，完全不是那么回事。有两件事给大家的印象很深。第一件事是，那天傍晚领我们参观完工地，领导们都走了，工作人员把我们带到市财政局的职工食堂吃饭，只有剩菜剩饭：半份菜，一叠大饼，半盆粥。第二件事是，说好了是市里出交通费，但结果火车票大都是自己买，有两个同行是市里买的票，最后被追着还钱。
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2009年晋中市财政收入125.5亿元，即使这1000亩土地当年全卖出去，也占不了多大比例，但如果我们并不认为他们是在媒体面前表演，而是市财政确实很紧张，那么就会理解，晋中对区区1000亩土地的收入抱以怎样的期待。
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晋中市土地收入之于地方财政收入的重要性，在全国不具有任何代表性，但我们能感觉到，他们对于卖地收入的殷切期望，却与任何一个地方政府没什么两样。更别说那些倚重于土地收入的地方政府了。
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2011年1月7日，国土资源部部长徐绍史在全国国土资源工作会议透露，2010年，全国土地出让收入达到2.7万亿元，同比增长70.0％。财政部3月5日提请十一届全国人大四次会议审议的财政预算报告披露，2010年全国财政收入83080亿元，比上年增加14562亿元，增长21.3％。全国土地出让收入2.91万亿元（从处指入库收入），完成预算的213.2％。从全国情况看，土地收入相当于财政收入的35％。仅从这个数字就可以看出土地收入有多重要。
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土地收入主要是一种地方收入，通俗地说，这笔钱主要是地方政府自己来收取，自己来使用。它的重要性就体现在对地方财政的贡献上。
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2010年，北京通过招拍挂共计出让276宗经营性用地，成交金额达到1638.5亿元，创下历史新高，居全国首位。同年，北京市地方财政收入完成2353.9亿元，比上年增长16.1％。这意味着，北京2010年土地收入相当于地方财政收入近70％。
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中国房产信息集团的统计数据显示，截至2010年12月30日，2010年上海共出让567幅土地，出让金累计约为1523.7亿元。同年，上海市地方财政收入为2873.6亿元，增长13％。当年，上海土地收入相当于地方财政收入的53％。
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据前述机构统计，2010年全国土地成交金额前20名的城市共成交近1.24万亿元，同比增长约34％。大连以1117亿元列全国第三位，武汉和南京土地收入均翻番，它们的增幅均大幅超过当地的地方财政收入。
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大家已经看出来了，与中央层面的数据相比，土地收入在地方财政收入里所占的比例要大得多。房地产专家都常把这样的数字挂在嘴边：“有的城市，土地收入占财政收入的一半以上。”很多人都以为税收不高的城市才更依赖土地收入，其实未必。
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潘石屹在谈及2010年北京土地收入时说：“北京财政收入一年不超过2000亿元，其中1000亿元来自土地出让，这还不包括由房地产产生的税费。地方政府的财政收入依赖土地市场和房地产的情形从这里看不仅没有弱化，反而有加强的趋势，这其实是很不健康的。”老潘这段话除了“北京财政收入一年不超过2000亿元”等数据有误，他的观点我都同意。
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根据财政部规定，土地出让收入应纳入政府性基金预算，且须专款专用。土地出让收益主要用于征地拆迁补偿以及补贴被征地农民、土地开发、农村基础设施建设、城市建设、土地整理以及耕地开发，廉租住房建设等。2010年11月又规定可以投入于公租房建设。
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一般老百姓不会去关心，土地出让收入是政府性基金预算，还是一般财政预算，总归这笔钱是当地政府的重要收入来源。至于专款专用，“城市建设”包含的范围太广了，地方政府基本是想怎么使用就怎么使用，根本无须“挪用”。修马路、修地铁、建广场，乃至政府迎宾馆，哪个不是“城市建设”？
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根据土地一级开发企业的介绍，一幅土地的净利润为40％左右。以此计算，2010年北京市土地出让的纯利润就有650亿元。而2011年1月上海市“两会”发放的《上海市2010年预算执行情况和2011年预算草案》显示，2010年上海国有土地使用权出让收入达579亿元（我个人将它理解为土地出让净利润）。到哪里去找这种来钱迅速、基本无风险的收入来源？当地要培育一个每年上缴利润和税收10亿元的国有企业，也许要先投入100亿元，搞不好还会亏损。哪里像土地出让这样，拍卖槌一落，少则十几亿，多则数十亿到手，真正是多、快、好、省。这也是为什么有些省市愿意去搞土地整理、搞村庄撤并，愿意去强制拆迁，因为成本低、收益大。
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对于城市地方政府来说，保持土地出让收入高位增长，至少有两大明显的好处：第一，巨资投入城市建设，可以大大改善城市面貌。这是直接关系到政府形象（实际上是市委书记和市长形象）的政绩工程。放眼神州，哪届地方政府任期内没有在城市建设方面下工夫？第二，同样重要的是，城市建设是固定资产投资的重要内涵，可以直接拉动GDP。
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现阶段，城市面貌和GDP左右着市长们的升迁，而城市建设资金的一个主要来源是土地收入。从这个意义上说，土地财政是GDP主义的主要推动力。也因此，对地方政府来说，地产GDP主义构成了GDP主义的核心内容。
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地方政府对土地收入的依赖，与现行的分税制有关。1994年实施的财政、税收体制改革（即著名的分税制改革，从1993年9月9日～11月21日，朱镕基带领体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的60多人，飞遍17个省、市、自治区，一个省一个省地谈下来），扭转了财政收入“弱中央、强地方”的局面，但运行多年后，逐渐暴露了它的先天不足。
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分税制是中央与省一级的分税，而省一级与市、县大多没有分税。地方政府没有设立税种和征税的权力，但70％以上的事权是由市、县一级承担。这就造成了地方财权与事权的严重失衡现象。事权不但繁重，而且责任重大，但地方财源又十分有限，地方政府不可能不把注意力放在找钱方面。
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在这种背景下，地方政府必须另找收入来源。恰好，土地招拍挂制度的推行，给地方政府送来了一份丰厚的“意外之财”。而这笔钱又是所有税收、收入来源中地方政府基本可以自由支配使用的大额资金，由此形成土地财政的依赖症，就是水到渠成的了。
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要想让地方政府放弃土地财政，前提之一是，中央政府必须给它们开辟新的财源。
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❷ 土地增值税流失2.5万亿？
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为地方政府寻找新的财源，中央政府一直在想办法。现成的有一个，土地增值税。它是地税的一部分。
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