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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060134]
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城镇化转型：融资创新与改革 地方政府性债务可持续性比较
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政府债务危机的历史几乎和金融危机的历史一样漫长。2008年国际金融危机及随后爆发的欧债危机，政府债务风险特别是可持续性问题更是全球瞩目。
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地方政府债务可持续的条件
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国际上有关地方政府债务可持续的条件，主要有预算约束、激励相容和信息透明三个方面，三者互为支撑，互为补充。其中，预算约束最为根本，是债务可持续的核心，主要内容是厘清中央政府和地方政府的财政关系，包括债务发行机制、风险约束（分担）机制等。激励相容处理外部性问题，即激励地方政府在产生正外部性的领域（如医疗、卫生、教育等）增加支出，主要内容是地方政府收入和支出相匹配，形成债务可持续性发展的机制（包括偿债机制等）。信息透明是债务可持续的保障，主要内容是克服信息不对称问题，包括信用评级机制、信息披露机制等。图5–2阐述了地方政府债务可持续的条件，A表示三个条件同时满足的交集。
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图5–2 地方政府债务可持续的条件
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地方政府债务可持续的国际比较
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从全球范围看，地方政府融资方式一般有三种：债券、贷款和公共事业资金。大多数国家采取混合式融资。在金融自由化（Financial Deregulation）浪潮的冲击下，通过市政银行（Municipal Banking）融资的规模不断下降，通过市政债融资的规模不断上升。[22]目前，国际上普遍认同市政债比存在补贴和垄断的市政银行更有经济效率。根据债务可持续的条件（即预算约束、激励相容和信息透明）评价美国、法国、日本和巴西的地方政府融资方式（见表5–9）。上述四个国家的地方政府融资具有代表性：美国是分权制国家代表；法国是市政银行融资的代表[23]；日本是单一制国家代表；巴西是新兴市场国家代表。
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表5–9 地方政府债务可持续性的国际比较
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激励相容 信息透明 预算约束 美国 财产税等地方税、使用者付费 实行严格的信息披露制度、市政债保险增级机制以及市场约束下独立的信用评级制度。各级政府独立披露财政预算状况，债券上市前后要经有资格的设计机构对发行人的财务状况、债务负担和偿债能力等出具意见，同时发行债券必须拥有信用评级，且须经过两个评级机构办理 市场自主发行。法律规定地方政府的破产机制，出现过若干违约破产事件，偿债来源可靠，地方债市场规模全球第一。不足之处是地方政府破产有信誉损失 法国 地方税、使用者付费、有条件的中央转移支付、地方政府股权投资收入 经济和财政部对各级地方政府的财政运行状况和负债情况及时进行监督，金融机构通过代理财政账户也对地方政府进行严格的财务审查，要求地方财政健全等级评定制度，地方政府的财政运行状况和对外负债情况，银行一目了然 市政银行长期贷款。“关系型融资”法律规定市政银行代理（Manage）地方政府的财政账户，甚至包括中央政府的转移支付。尽管无地方政府破产，但有不少中央救助案例。地方债规模总体较小，偿债有时需动用地方国企收入，妨碍了低效国企的私有化 日本 地方税、使用者付费、有条件的中央转移支付、公营企业收入 制定“地方公债发行计划”，公布资金的用途和分类，披露地方财政收支状况、政府未来收益趋势、投资项目收益率及管理方式等。同时，信用评级机构依据地方政府财力大小、公债所融资金投向及产生效益多少等因素，对公债进行评级。由中立的信用评级机构对其发债信用进行评定并公布拟发债政府的信用等级 长时期地方发债由中央审批，现改为协议制，无破产机制，中央对地方债有惩罚条款的救助机制，市场约束和民间约束较弱。审批制发债下实际上中央须兜底地方债风险，一度地方预算软约束和道德风险较为严重，债务规模也较大。现行协议制下项目债基本实现地方自偿，一般收入债中央可以代偿但需相应扣减转移支付，规模逐渐萎缩 巴西 地方税、使用者付费、混合偿债基金、惩罚性中央转移支付 地方政府每年向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布政府债务报告，信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统，所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息，信用评级制度尚待完善 20世纪90年代中央政府为州政府过度举债担保，预算软约束引发严重道德风险引致严重债务危机的爆发，规整后中央对地方债有救助机制但会相应减少地方税收或转移支付，市场约束较弱 资料来源：根据相关国家的法规整理
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[22]原先市政银行依靠垄断获取低利率资金的来源受到金融自由化的挑战，市场融资成本比银行融资更低，详见George E. Perterson：“Banks or Bonds? Building a Municipal Credit Market”。
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[23]法国拥有全球规模最大的市政银行Credit Local De France，是地方政府融资的专业性银行，是Dexia集团的核心。通过在比利时、意大利和西班牙等国家的购并活动，成为欧洲市政银行的领袖。
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城镇化转型：融资创新与改革 第六章 我国城镇化融资的历史和现状
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任何一个具体领域融资模式的形成，都与当时特定的经济金融体制密不可分。我国是一个转轨国家，现有城镇化建设领域融资模式的一些典型特点——无论是政府融资平台的兴起，还是偿债资金对土地出让金的高度依赖，都是市场化改革总趋势下特定领域经济金融体制背景的反映。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资方式的历史变迁和现状
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历史地看，无论早期单一的财政拨款，还是目前多样化市场融资方式，其演变过程与政府投融资体制变化息息相关。计划经济时代，我国城镇化融资主要依赖政府财政。随着城市建设资金需求日益增多，财政资金入不敷出、赤字增多以及资金使用效率较低的矛盾日益突出，从1979年开始，北京、上海、广东三个省市试行“拨改贷”，即在基本建设投资领域进行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年这一试点全面推开。在“拨改贷”改革不断深入的大背景下，财政预算中的建设性支出比重不断下降，20世纪80年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，当时不少城市还大量向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。但当时由于国有银行一统天下，地方政府产生了一种错误认知，即银行资金也是国家资金，“贷款”也是国家资金支持，尽管拨改贷取得了一定效果，但总体上地方政府的债务主体意识并没有真正建立，导致不少贷款难以收回，实际成为企业周转资金使用，最终在1998年实施的债转股中被转为企业资本金。
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20世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。在分税制下，地方政府有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用，而地方政府的一项主要事权就是市政建设，这一领域也自然成为其信用支持的一个重点。正是在上述背景下，无论是最初对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底，还是其后基于广泛“银政合作”基础上的打捆贷款、综合开发贷款等，都是地方政府信用与银行贷款相结合的不同形式，既是城镇化建设兼具公共产品和使用者付费双重属性的反映，也是当时的财政和金融体制下城镇化资金筹集的一种“市场”选择。
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