1704061812 城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060137]

1704061813 城镇化转型：融资创新与改革 以地方政府为主体的融资方式

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1704061815 尽管地方政府是城镇化建设事权的主要承担者，但长期以来受地方政府不能负债等法律法规的限制，我国地方政府直接作为债务主体的融资渠道较少。历史上看，仅有国债转贷、地方政府债券（中央代发）以及国际金融机构和外国政府贷款等少数渠道，直到应对国际金融危机以来最近几年，地方政府发债才逐步开始试点。

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1704061817 国债转贷

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1704061819 1998年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国公路法》，《公路法》允许地方政府为公路和交通基础设施建设借款。地方政府通过两类变通方式在国内债券市场直接融资，即1998~2004年的国债转贷，以及2009年至今的地方政府债券。1998年，受亚洲金融危机冲击，经济增长面临一定困难。为扩大有效内需，促进国民经济持续稳定发展，国务院决定增发一定数量国债，由财政部转贷给省级（包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同）政府，用于地方经济和社会发展项目建设。1998年8月财政部发布《国债转贷地方政府管理办法》通知，国债转贷以省级财政部门作为债务人代表，负责对财政部还本付息，并要求国债转贷资金要直接落实到具体项目。

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1704061821 第一，确定转贷资金项目原则。一是主要用于在建或已完成前期准备工作的项目，新上项目一般要求2年左右建成，防止重复建设；二是用于基础设施项目；三是项目的确定既要考虑本地区经济和社会发展需要，又要兼顾本地区综合还款能力。

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1704061823 第二，国债转贷资金使用范围。应当用于农村电网改造以及城市电网建设、城区基础设施建设、水利工程、道路交通等建设项目。

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1704061825 第三，国债转贷资金的拨付、使用和偿还。转贷给沿海发达地区的还贷期限为6年，年利率5.5%，转贷给中西部地区的还贷期限为10年，年利率5%，均含2年宽限期。如果是农村电网资金，不分地区还贷期限均为15年，宽限期均为10年。从财政部拨款之日起计息。

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1704061827 第四，偿债资金来源。全省综合财力，即项目效益、纳入预算内的基本建设资金和政府性基金、预算外用于建设的资金等。

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1704061829 从某种程度上看，国债转贷是一种“曲线地方债”，有效规避了《预算法》禁止性规定。国债转贷模式下，债券发行人是财政部，而地方政府只是财政部的债务人，对债券投资人而言这仍是主权债。但由于国债转贷地方是“中央发债、地方使用”，转贷资金既不在中央预算列赤字反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督。并且，国债转贷项目也存在资金使用效率不高和配套资金难落实等问题。

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1704061831 地方政府债券

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1704061833 为应对2008年国际金融危机冲击，配合国家积极财政政策实施，近年来，地方政府发债开始放行，并经历了代发代还、自发代还、自发自还三个阶段的试点。

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1704061835 代发代还

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1704061837 所谓代发代还，是指经国务院批准同意，以省级和计划单列市政府作为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。2009年，中央政府决定2009~2011年由财政部每年代理发行2 000亿元地方政府债券。2012~2013年，地方政府债券的发行规模扩大到2 500亿元和3 500亿元。在2014年政府预算报告中，又进一步上调至4 000亿元。

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1704061839 财政部代地方政府发行的地方债券列入省级预算管理，可直接使用，也可以作为融资平台资本金。最初的发行方式为财政部代发代偿。与国债转贷模式相比，代发代偿模式进了一步，即明确由地方政府直接作为债务人并将相关债务列入省级预算管理，不足之处在于实际仍附加了中央财政信用，和国债转贷模式没有本质区别。

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1704061841 自发代还

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1704061843 2011年10月，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，批准上海市、浙江省、广东省、深圳市开展自行发债试点。2012年5月8日，财政部继续印发《2012年地方政府自行发债试点办法》，在发债试点省市不变的情况下，将债券期限扩充到3年、5年和7年三种。《2013年地方政府自行发债试点办法》则适当扩大了自行发债试点范围，增加了江苏、山东为试点省份，形成地方政府自主发行、财政部代偿模式，即试点省（市）在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行本省（市）政府债券，但试点省（市）政府债券将由财政部代办还本付息，具体发债情况参见表6–1。

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1704061845 表6–1 2013年试点六省市自行发债情况

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1704061847  发行期   规模（亿元）   期限（年）   票面利率   投标倍数   山东（一期）   56   5   3.94%   2.3   （二期）   56   7   4.00%   2.14   上海（一期）   56   5   3.94%   1.75   （二期）   56   7   4.01%   1.64   广东（一期）   60.5   5   4.00%   2.98   （二期）   60.5   7   4.01%   2.08   江苏（一期）   76.5   5   3.88%   2.55   （二期）   76.5   7   4.00%   2.55   浙江（一期）   59   5   3.96%   1.94   （二期）   59   7   4.17%   1.79   深圳（一期）   18   5   4.11%   2.33   （二期）   18   7   4.18%   2.22  资料来源：Wind数据库

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1704061849 较之代发自还，自发代还无疑更加强调地方政府的自身信用，但由于仍由财政部代偿，实质上仍未脱离中央财政信用，离真正意义上的市政债券仍有差距。

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1704061851 自发自还

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1704061853 2014年5月21日，经国务院批准，财政部公布《2014年地方政府债自发自还试点办法》。较之前的自发代还，这次试点实现了自发自还的突破，即由发债地区自行还本付息，并明确提出“试点地区按照有关规定开展债券信用评级”。试点地区上，增加北京、青岛两个市级政府，以及江西、宁夏两个欠发达地区。发债期限上，由2013年的3年、5年和7年拉长至5年、7年和10年。试点发债总规模为1 092亿元，其中上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。其余地区的地方债仍由财政部代发代还。

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1704061855 试点的发行主体为省、直辖市和计划单列市，名义上都属于“地方政府”，但考虑实际资金运用，具体可区分为两种不同形式：一种是层级下移型代发代还，即原本由财政部代地方发行债券改为省政府代市、县政府发行，在资金运用中存在转贷，并由省政府代下级政府负担偿债责任；另一种是真正的自发自用自还，即北京、上海、青岛、深圳等市级政府发行的债券。截至2014年12月31日，十省市均已完成发行，发行总额1 134亿元（见表6–2）。

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1704061857 表6–2 2014年地方政府试点自主发债情况

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1704061859  发行日期   债券简称   发行量（亿元）   期限（年）   评级   票面利率   募集资金投向   20140623   14广东01   59   5   3A   3.84%   主要用于转贷市县保障性安居工程和普通公路建设，省内重要交通基础设施项目、转贷市县重点项目建设等   20140623   14广东02   44.4   7   3A   3.97%   20140623   14广东03   44.4   10   3A   4.05%   20140711   14山东01   54.8   5   3A   3.75%   优先用于棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设发展等重大公益性项目支出   20140711   14山东02   41.1   7   3A   3.83%   20140711   14山东03   41.1   10   3A   3.93%   20140724   14江苏01   69.6   5   3A   4.06%   主要用于保障性安居工程和普通公路建设，支持省内重点交通基础设施项目建设、沿海开发港口建设和棚户区改造等   20140724   14江苏02   52.2   7   3A   4.21%   20140724   14江苏03   52.2   10   3A   4.29%   20140805   14江西01   57.2   5   3A   4.01%   优先用于保障性安居工程等中央重大公益性项目建设，主要用于支持省内重要基础设施项目、转贷市县重点项目建设等方面   20140805   14江西02   42.9   7   3A   4.18%   20140805   14江西03   42.9   10   3A   4.26%   20140811   14宁夏01   22   5   3A   3.98%   44亿元用于自治区级重点建设项目，11亿元用于市县自主建设项目，主要用于以下三个方面：一是重大交通基础设施和丝绸之路中阿合作核心区建设等项目；二是羊绒纺织、清真、葡萄等优势特色产业发展项目；三是住房保障、医疗服务、环境整治等项目   20140811   14宁夏02   16.5   7   3A   4.17%   20140811   14宁夏03   16.5   10   3A   4.26%   20140818   14青岛01   10   5   3A   3.96%   21亿元用于偿还市级政府债务本息，4亿元用于补充胶东机场项目资本金   20140818   14青岛02   7.5   7   3A   4.18%   20140818   14青岛03   7.5   10   3A   4.25%   20140819   14浙江01   54.8   5   3A   3.96%   全部用于各市、县（市）加大对保障改善民生和经济结构调整的支持力度，优先用于棚户区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设等重大公益性项目支出   20140819   14浙江02   41.1   7   3A   4.17%   20140819   14浙江03   41.1   10   3A   4.23%   20140821   14北京01   42   5   3A   4%   主要用于全市资源环境、保障性安居工程、交通基础设施、社会事业等方面   20140821   14北京02   31.5   7   3A   4.18%   20140821   14北京03   31.5   10   3A   4.24%   20140911   14上海01   50.4   5   3A   4.01%   全部转贷有关区县政府使用，主要用于保障性安居工程、市政建设、农村民生工程和基础设施、医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施、生态建设工程、偿还到期债务等方面   20140911   14上海02   37.8   7   3A   4.22%   20140911   14上海03   37.8   10   3A   4.33%   20141023   14深圳01   16.8   5   3A   3.63%   优先用于棚户区改造等保障性安居工程、普通公路建设发展等重大公益性项目支出，债务风险较高的地区主要用于在建公益性项目后续融资，坚决杜绝债券资金用于楼堂馆所等中央明令禁止的项目建设支出   20141023   14深圳02   12.6   7   3A   3.79%   20141023   14深圳03   12.6   10   3A   3.81%  资料来源：作者整理

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1704061861 国际金融组织和外国政府贷款

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