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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060153]
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城镇化转型：融资创新与改革 现行土地征收与转让制度不完善的影响
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现行征地制度和政府垄断经营土地的制度，与转变经济发展方式、保护耕地和自然资源、防范财政金融风险、促进社会公平等要求存在内在矛盾，弊端日益显现，是当前土地制度改革中的“硬骨头”。
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耕地数量与质量下降威胁粮食安全
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根据巴曙松等人[29]的研究，总体上看，城市用地规模增长弹性系数（即城市用地增长率/人口增长率）为1.36~2.30，大大高于世界公认的合理限度1.12。相比于东部，中部和西部的这一现象更为突出。过去近20年，东部城市土地扩张和人口扩张速度比较接近，而中部城市和西部城市的土地扩张速度分别是人口扩张速度的3倍和5倍。
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过快的粗放式土地城镇化，必然要以牺牲耕地数量和质量为代价。过去10年，城镇化占用耕地多达2.42亿亩，而且都是质量比较好的土地。[30]为此，政府不得不实施18亿亩耕地红线的保护政策。然而，坚守18亿亩耕地红线只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田有13亿亩。其中，约70％的耕地由于过量使用化肥、农药以及工业污水排放等原因已受到污染，地力受损，农村环境问题也越发严重。据有关部门监测，全国70%以上的江河湖泊受到不同程度污染，约3亿亩耕地受到重金属污染，农村饮水安全已受到严重威胁。与此同时，由于劳动生产率低，农业生产价格补贴的“天花板”和成本上升的“地板”不断抬升。据专家测算，目前我国对玉米、小麦、大米等的价格补贴均已接近或超过WTO的补贴承诺上限，主要农产品价格明显高于国际市场，粮食安全的可持续性并非高枕无忧。
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就生产能力而言，发达、欠发达地区区别不大；但从创造GDP和吸纳就业看，发达地区土地产出远高于欠发达地区。就全国而言，不发达地区盲目扩张城市建设用地面积导致低效利用并不合算，并可能危及粮食安全。
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地方政府垄断土地供应导致地价居高不下
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为防范划拨用地和协议出让制度下的腐败问题，2004年国家推出了土地使用权“招拍挂”制度，然而这也引发了一个新问题。即在土地出让一级市场上，拥有土地的地方政府作为土地唯一的卖家，处在高度垄断的强势地位。面对需求方的竞争，地方政府能够在付出土地收购、整理、管理等成本的基础上，通过控制土地供应数量，以最大限度的利润对外转让土地使用权，高地价也就成了必然。
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“土地财政”问题突出
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目前的征地制度和土地转让制度，使地方政府拥有将农地转为非农用途以及向社会供给城市建设用地的双重垄断地位。地方政府利用城市国有土地和农村集体土地的双轨制，以及在当地土地市场上的双重垄断地位低买高卖，获取了土地一级市场与二级市场之间的巨额差价，形成了“土地财政”。受此利益激励机制的刺激，地方政府的卖地冲动难以得到根本遏制。一些地方已经形成了“运转靠财政、建设靠土地”的“土地财政”局面。
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土地出让收入已经成为地方财政的第二支柱
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地方政府对土地财政的依赖日益严重。近年来，土地出让收入占地方财政收入的比重过半，成为地方财政收入的主要支撑力量。2000年，地方财政收入6 406.06亿，土地出让收入595.58亿，占当年地方财政收入的比重不到10%。到了2010年，地方财政收入4.061万亿，但土地出让收入达2.9398万亿，相当于当年地方财政收入的72.4%。此后，这一比例有所回落，2013年为59%，其规模再创历史之最（见表9–1）。
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表9–1 土地出让收入与地方财政收入（1999~2013）
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年份 地方财政收入（本级）（亿） 土地出让收入（亿） 1999年 5 594.87 514.3 2000年 6 406.06 595.58 2001年 7 803.30 1 295.59 2002年 8 515.00 2 416.79 2003年 9 849.98 5 421.31 2004年 11 893.37 6 412.18 2005年 15 100.76 5 883.82 2006年 18 303.58 8 077.64 2007年 23 572.62 12 216.72 2008年 27 703.42 10 259.80 2009年 32 580.74 15 900.00 2010年 40 610.00 29 398.00 2011年 52 547.00 33 477.00 2012年 61 078.29 28 886.31 2013年 68 969.00 41 266.00 注：国有土地使用权出让收入通常由四项政府性基金收入构成，除土地出让金收入外，还包括新增建设用地土地有偿使用费收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。2013年，地方政府的土地出让金收入占国有土地使用权出让收入的95%。
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资料来源：Wind数据库，历年《国民经济和社会发展统计年鉴》和《国图资源统计年鉴》
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图9–1 土地财政收入相当于地方财政收入的比重（1999~2013）
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资料来源：Wind数据库
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除土地出让收入外，一些地方土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收占到了地方预算内收入的40%，成为名副其实的“土地财政”。[31]
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土地财政衍生出土地金融，潜藏债务风险
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许多城市有1/2到2/3的城市建设资金都来自土地出让收入。事实上，地方政府不仅直接使用卖地收入，更重要的是将之注入融资平台，作为资本金撬动银行信贷杠杆或发债。由于政府投资项目的现金流不足，并且要在较长的周期内缓慢实现，导致偿债来源主要依赖出售新地块的收入。
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2014年4月公布的《2013中国国土资源公报》显示，全国84个重点城市处于抵押状态的土地40.39万公顷，抵押贷款总额7.76万亿元。审计署调查显示，2010年底政府性债务大概有40%左右主要靠土地收益偿还。
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《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布的《我国23个省份“土地财政依赖度”排名报告》显示，在23省份“土地财政依赖度”排名中，北京土地偿债总额第一，浙江依赖度第一。在23省份之中，靠土地财政偿债占负债比例最少的也有五分之一，浙江和天津都有三分之二债务要靠土地出让收入偿还。
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