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城变：城市如何改变世界 09 机遇之城，喋喋不休的谈判困局
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在危机之城中，各个战略联盟为了争夺城市建设过程中的经济和政治权力，出现了相互冲突的目标。但在许多城市，问题却恰恰相反。它们在任何既有的方式上都无法形成权力集中，推动城市的共同利益也只是纸上谈兵。这些城市的发展往往是由急功近利的决策者和外部压力促成的，城市模式、特定建筑和总体规划项目来者不拒，最终的结果无法满足共同利益的需要。这类城市的领导人对更为宏大的愿景和机遇无能为力，只能就一些次要细节展开无止境的谈判。机遇之城缺乏一种应对城市革命最终阶段的战略功能。它们的发展体现为单个项目与形象工程，而不是整体的转变。
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对集全部权力于一身的马哈蒂尔·穆罕默德及其附庸而言，他们的体制缺乏的是寻找马来亚模式的城市化经验和自信。没有一个真正的马来亚城市化项目获得过10亿美元级别的公共投资。国外的城市模式，国外的城市规划，摩天大楼不过是一些纪念性建筑，凸显出该国统治阶层的空虚。在其他城市，诸如多伦多，尽管城市学家云集，但他们尚未形成一个政治经济联盟，因而无法联手规范这座城市的发展。他们只能去为其他城市出谋划策，而无法规划自身所在城市的远景。
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在那次多伦多南部的旅行过程中，我到过一个河流穿过工业区与港口的地方，那里约有800公顷的土地被大片空置，孤独地躺在安大略湖边。在北美主要城市中，除了底特律外，这些港口腹地（Port Lands）可能是最大的一片未开发的闹市区地带。过去数十年来，原有的企业离开这里，到城市的别处寻找经济优势。多伦多以北12公里处的十四车道高速公路，取代了曾经为港口带来巨大利益的湖区，成为新的运输中心。这片土地正在被慢慢清理，下层的有毒工业土壤仍在处理当中。20年来，它一直在等待的新的规划降临。
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然而，在经历多次的设想、规划、协商以及进一步对城市宗旨的公开争论后，这片港口腹地仍然是一片荒凉的不毛之地。偶尔会有游人聚集的场景出现，但他们不是这里的一部分，大多数活动都是临时性的。相反，它沦为一个垃圾中转和回收、水泥混合、仓库和机器维修的场所。主要的租户包括一家旧电站、大型污水处理厂、顶板厂、变电站以及该市电力系统。而过去20年中的变化，包括一个高尔夫球场、一家食品店以及骑自行车者对车行道的更多占用。如果你在安大略湖沿岸走一圈，你会发现它是又一个欠发达的北方的里维埃拉（Riviera）[1]。这里有大片大片没用过的海滩。有人建造了帆船俱乐部与小船码头，但不清楚是谁在使用它们。还有一个深入湖面数公里的狭窄的半岛，它是50年建设过程中留下的废料形成的冲积层。不过那里倒是自然界的优良栖息地，目前已经吸引了440种植物和290种鸟类，甚至还有野狼出没。这里距闹市区的市政大厅不过4公里，但大多伦多地区500万居民很少有人来过此地。在他们眼里，这里是政客们无能的象征。从多伦多市、安大略省到联邦政府的历届领导人，常常通过媒体炒作此地以博得选民关注。
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30年来，多伦多选举产生的领导人、政府机关、规划师、建筑师和开发商都曾考虑过这片港口腹地的重生。最终结果往往是在历史或哲学领域争论不休，从大规模的总体规划到细节性的社区规划。有人希望该区成为“工作用地”，即成为新一代的内城工业区；有人主张在那里建一座小而精的新城，包括居住、休闲、零售和“干净”的产业，使之成为一个为运输而服务的城市体系；有人强调这片河口区域的生态复原，建议设立一个休闲中心，它正好位于193公里长的安大略湖未城市化的西岸中心地带；还有人建议向全球其他城市看齐，打造一个具有竞争力的传媒或IT产业群；联邦政府希望这里继续为港口服务；多伦多市及当地企业界希望借这片地块申办奥运会或世博会。为讨论这些计划，人们已经付出了高昂的成本。数百名城市学家、政治家、居民、投资者和社会活动家均参与其中，他们一致相信这片土地蕴藏着巨大的机会。时至今日，这片土地仍然还像一个储存多伦多发展潜力的大仓库，但没人知道怎么去打开它。
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这些年来，多伦多的开发商、建筑师和规划师在全球许多城市留下了印迹。一家开发商主导了伦敦老工业港转型为世界级的商业中心——金丝雀码头（Canary Wharf）[2]。多伦多以简洁、交通友好型、多功能的城市化理念而知名，这一理念的另一个应用案例是中国北京新商业区的规划。在那里，街面零售店、文化设施、高科技办公楼与展览空间被安置在新开发的楼盘附近。此外，这一理念还影响了巴尔的摩、波士顿、芝加哥、蒙特利尔、圣迭戈、西雅图和温哥华的旧工业港改造。在多伦多的历史上，主要有三次房地产繁荣：20世纪80年代中期、90年代晚期和21世纪初，它们为这座北美第五大城市带来了数十亿美元的投资。但这几次繁荣既不是按照市政府规划展开的，又与该市著名的城市化理念相悖。它们几乎全部进口了美国的城郊居民区模式，包括公寓塔楼、沿公路商业区、中心大卖场和办公园区，原有的老社区、工业区以及乡村风光的绿地消失了。
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多伦多城市边缘人口在全体居民中的占比已经由1981年的37%升至2004年的53%，在这20多年中增加了170万人。按照当前的增长速度，到2030年外围郊区将容纳该市61%的人口，即还将增加170万人，但在此期间多伦多人口总量仅将增加30万人。如果说那片港口腹地代表了多伦多的战略无能，那么，美国模式的泛滥则体现了该市的失败，它未能将自身有效、有活力的半欧式城市化传统转型为一种引人注目的新解决方案。
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多伦多的困境，也是诸如洛杉矶、悉尼和圣地亚哥等大城市的困境，正是我所谓的机遇之城战略状况的缩影。机遇之城似乎万事俱备：雄厚的经济基础、活跃的市场、充裕的资本与财政、优良的公民意识与参与度，以及基础设施、人才与社会福利遗产。它完全有能力跻身世界一流城市，实际上，多伦多在移民政策、公共卫生、经济适用房、艺术乃至城市规划等领域均全球领先。但该市未能按照其规划或设想建设自身，反倒模仿其他城市。机遇之城（此处以多伦多为例）能帮助我们理解它所拥有的优势，以及创造和维护城市的活力与效率所面临的挑战。
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如果说城市模式与特定建筑的侵入有教会我们一些东西，那就是：当今商品社会的城市再造与全球性城市文明的确立，需要清晰且强有力的经济规划。新的城市化，无论有着怎样的特定地方背景，都必须创造可预期的商业机会，以促进城市私人部门团结起来，推动必要的市场规范与改革。我们希望城市规划和建设仅仅为了某些宏大目标——价值、环境可持续、社会授权或宜居程度，但这些公共目标不能淹没城市革命的经济诉求。即便在国有控股的部门，商业激励也是不可或缺的。国有的城市开发商同样需要财富增长作为动力，尽管往往是不透明的。当代城市规划的最大失误是误解了城市本质。当人们在争议城市化理想之时，其他非理想的城市化手段却大行其道，满足了城市饥渴。
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20世纪晚期出现的城市模式有着惊人的生命力。这些城市模式并没有假装为了某个宏大目标，而是有着实际且功利的需要。它们是简单、可预测的入门套件，很容易就造出真正的城市。在城市革命的最终阶段，它们从地方的产品与商业模式发展为一种外包的全球贸易。举例来说，城郊居住区模式可将庞大的市场需求转化为城市开发，居民可自由选择房屋，但城市已经沦为一种商品。现在，我们深感挣扎的是，城市模式的经济前景过于狭窄，仅仅注重短期回报。人们很少会去建设一个经济更活跃、真正授权的城市体系，反倒是阻碍这种进步。对多伦多这类机遇之城而言，好消息是它们有着卓越的技术与规划传统，其文化与政治规则意味着开发商不能仅仅停留在急功近利的层面上。它们的挑战在于如何将优越的城市化遗产发展为可复制的城市建设方式，当新机遇降临时，不会因为事事讨论时时讨论而错过良机。
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为了确立和规范这种城市化实践，当地的政坛、民间、商业和技术群体必须成立一个稳固的联盟，以对抗短视且顽固的既得利益团体。这需要协调各政治势力之间的斗争，他们的财政基础取决于城市模式的扩张；需要转变官僚、商界、专业协会和工会的思维方式；需要平衡土地投机客与开发商的利益；需要调和原有居民与租户的冲突；还需要犯罪组织的逐渐合法化。如果社会各界希望主导城市的未来发展，那么，他们的经济利益、政治舆论、法律监管和金融资本必须结合在一起。
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这个联盟必须建立起数千种新的标准和规范，机构和投资者必须遵守它们。这意味着从联盟领导人到基层，必须精通一切细节。有了这些细节，才能实现和谐的城市化，形成城市体系。例如，市长、商会、报纸编辑和社会活动家得明白，不同的道路或人行道宽度，需要配合不同的零售店布局和建筑密度；而不同的文化群体，将产生不同种类的生活与商业方式。他们得知道，一条1.5米或3米或3.6米宽的人行道，其成本、功能与街道环境都是不同的。这些细节不能扔给专家。这个联盟得知晓细节，并捍卫它们，正如CEO知道产品的设计与商业流程必须体现企业的价值主张、品牌和竞争优势。在这样一个专业的城市学家团体的主导下，从征地、项目规划、筹集资金到持续的运营执行，再到现有人员和活动的再安置，都必须变得更有效、更确定。为了做到这一点，这个联盟得花大力气逐渐改革现有的法律、行政手续以及阻碍新城市化实施的落后标准。换句话说，这个联盟必须建立一个新的体制。时间是关键。当城市步入发展的快车道时，必须保证相互竞争的利益群体拥有同等的机会。他们已经错过太多机会，现在必须狠下心来。现在是最后的机会。
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与大多数城市一样，从20世纪90年代诞生伊始至今，多伦多经历了不同的城市建设阶段。作为当时的大英帝国的前哨站，刚开始它的一切都在严密的规划下建成。最初，当英国殖民者从土著居民手中买下这片土地时，他们的测量结果是10万公顷，尔后经历了多次的变迁，这里最终成为大加拿大（Upper Canada）的一部分。在此期间，逐步形成的矩形的街道网格，至今仍影响着多伦多的商业生态、居民生活与交通流量。英国王室占领了具备战略意义的港口，将其中许多地块赐给效忠者，那些人后来成为加拿大联邦开国元勋。政府宣布这片土地“供居民使用，为居民谋福利，是一个公共的步行与购物场所”。从此，在地方政府的主导下，多伦多进入总体规划时期，并取得了许多成就。总体规划是多伦多经历的第一个城市建设阶段，在过去数世纪中此起彼伏。
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然而，政府规划往往不能如愿展开。历史学家彼得·戈因（Peter Goheen）的书名《城市空间之争》（Struggle for Urban Space），恰如其分地概括了多伦多湖滨地区的土地之争。“在这些公共土地上，私人利益团体很快享受到稳固的特权，”戈因写道，“他们肆无忌惮地追求个人利益。”在多伦多发展史上，进步的政策与私人利益团体的顺从之间存在着巨大差距，这一问题至今仍未解决。
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人们为湖滨土地的公共用途争论了70年。它一度成为官员与强大的铁路公司之间的肮脏交易品，随后布满了铁路线或列车轨道。1840年，多伦多成立60周年之际，英国王室指出，必须在湖滨地区建立一个周长为107米的游憩场。年轻的市政府创造了这片土地，随后长期租给私人利益群体，接着扩展到铁路用地。当流言迫使年轻的市政府反思出租政策时，大干线铁路（Grand Trunk Railway）开始威胁到多伦多的主要商业街皇后大道（Queen Street）。“公民们，”戈因写道，“对游憩场项目的进展兴趣寥寥，他们意识到自己的利益正在面临威胁（例如他们在皇后大道的财产），因而要求铁路绕道。自此，多伦多的湖滨地区真正开始了公共利用。在20世纪90年代，加拿大国家铁路公司（Canadian National Railway）强烈要求拓展至湖滨区域，推动了多伦多的第一个大型公民组织的成立，公民们通过商务部（Board of Trade）和工会进行了抵制。这些斗争给多伦多的城市建设传统带来了深远影响：公民对总体规划或大规模私人开发进行有组织的抵制。即便在后来20世纪80年代的房地产繁荣时期，高层的公寓塔楼取代了铁路车场，来自民间的对缺乏公共利益承诺的抗议十分严重。但没有一个联盟能够建立起一套标准，从而无法遏制丑恶的建设规划对公共用地的糟蹋——它们无一不打着公共利益的幌子。
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实际上，铁路公司的总体规划为多伦多建立了19世纪工业化所需的基础设施。随着工业化的来临，移民们开始涌入城市。越来越多的移民在工厂附近定居，在芝加哥和巴尔的摩等制造业城市，形成了工业城区城市体系。甚至后来那些工作岗位消失了，这些社区仍然是多伦多最具活力的地方。
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工业城区是特定建筑与城市模式的混合产物。它包括三大主要组成部分，即厂区、统一标准化的砖房以及兼有零售、服务和照明产业的商业街，它们共同组成了一个城市体系。密度（接近和集中化）与有限的内城流动性，是该体系的动力。经济与社会关系的规则随之建立起来，使得模板化的住宅区发展为人们共同生活的社区，最终成为拥有一系列公共机构（如教堂、商会和社交俱乐部）的独立社区。大多数社区都有着独特的种族构成，形成了紧密结合的都市村落。他们活动的工厂、商店、市场区和办公室，犹如村落外遥远的田野。
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这些自我发展的工业、居住、商业与社会生活体系随后进一步完善，每个社区都增加了学校、公园以及体育活动中心。争取政府投资成为社区生活的焦点，推动这些城市体系升级为政治社区。尽管工业衰退了，这些社区仍然影响着加拿大的社会经济生态。它们推动多伦多成功建立起多元文化和宽容的移民政策，并使得该市成为外籍人口占比过半的大都市。
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在规模更大的工业区、商业区或大学区，这些城市体系尤为生机勃勃。它们建立起自己的领导层和权力机构，并将战略向多伦多之外的区域扩展，从而发展为中心商务区和娱乐艺术旅游区。大学区则吸引了来自全球各地的人们，使之成为真正的地球城市。尽管还存在诸多问题，但将社区发展为活跃的社会政治经济中心，是多伦多最大的成就。
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在多伦多历史上，上述的四个城市建设的传统——区域总体规划、私人利益团体控制下的规划与愿景的错乱、公民动员和强大的社区体系，始终扮演着重要角色。但它们很少能稳定地结合起来，以推动该市实现其野心勃勃的规划。
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20世纪50年代至70年代是多伦多历史上最成功也最稳定的规划发展期，资深的多伦多大学城市规划教授拉里·伯恩（Larry Bourne）称之为区域总体规划的黄金时代。1953年，安大略省政府为多伦多成立了一个大市区政府，将其分成12个辖区。这种对大都会的管辖方式开北美之先河。大多伦多提供了大规模的税收再分配机制——从市中心的商业和社区体系拿出更多税收，投入到郊区的建设项目当中。通过该机制，政府在郊区就近建立了基础设施，努力使之成为大多伦多的一部分。这与一个世纪前的铁路建设时代有些相似，仍然是一个工程师主导的技术专家规划时代。历史学家理查德·怀特（Richard White）告诉我，“这些工程师都是要收费的。由于没有公民参与，他们可以为所欲为。”在十年多一点的时间里，他们建成了区域性的自来水和下水道系统，以及北美第二大的交通体系。为了大面积建造带补贴的公共住房，一个新的省级房产公司成立了，按照当时的社会思潮，其思路是满足多层次收入水平人群的需求，使移民们尽可能融入现有的城市生活。该市成立了环保局，以控制湖滨地区的开发和抵抗洪灾。市政府还建立起跨越城乡的规划机构，从而在50年代牢牢控制了城市的无计划扩张。随着规划和基础设施建设的同时实施，住房和商业开始沿着主要交通干道发展。这促使工作机会在中心城区集中，“吸引了年轻职业者在老城区置业，”伯恩如是说。在北美其他城市，这种现象早已不复存在。
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在此期间，规划师还洞察了工业城区有效的经济与社会生态。他们没有跟随专业规划潮流，不是将工作、居住和商业活动分散到偏远地区，而是使多功能设计贯穿城市的各个部分，从而减少了交通需求。“这是对传统立场的延续，”怀特说，“人们距上班地点很近。”
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“你不得不佩服，”怀特继续写道，“从来没有一座城市发展得如此之快。我很赞同他们提出的问题解决方案。他们立足本土，执行有力。”地铁项目使多伦多在基础设施方面超过了美国城市，其乘客流量、能源效率和社会和平十分突出。但在成功的同时，他们也犯下了两个失误。
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第一个失误是，他们不仅低估了新的公路网络的作用，对其对工业城区社会经济的影响也估计不足。继多伦多北缘建起高速公路之后，大市区政府还在南部建立了快速公交系统，有效增强了各城区之间的流动性。在有限的财政资源和公民支持之下，政府在更多偏远的地区建立了类似的体系。正是因为这种流动的便利性，政府规划中的特定多功能区域没能像工业城区那样发展起来。当一条新公路进入城区时，其所辐射的地带就成了商品与人员的流动走廊，城市体系也就无从谈起。原有的社区商业街沦为了沿公路商业区。后来在20世纪八九十年代，随着大型购物中心的崛起，传统的固定区域的生活方式被打破了，“流荡”开始成为主流。商业、零售和住宅建筑彼此对立，它们的使用者互不相识，因而无法组成一个社区。
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