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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428199]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、国家基础权力与国家市场管理目标的实现
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国家基础权力是国家依靠其代理人实现其社会控制目标的能力。这种社会控制目标不仅体现在财政汲取目标上，也体现在现代国家更重要的各种社会监管和市场监管目标之上。并且，这些监管目标已经成为现代国家更核心和更具挑战性的社会控制目标。因此，本书选取传统的市场监管部门即工商所作为研究对象，考察国家在市场监管领域社会控制能力及代理人监控能力的历史变迁图景及影响因素，由此，从一个侧面勾勒1949年国家基础权力的演变。
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在社会经济生活中，国家是否能够实现其在市场领域的社会控制目标在一定程度上是国家基础权力的重要反映。不论是在计划经济还是市场经济中，国家在市场领域始终都有广泛的管理目标。在中国，计划经济向市场经济的转变事实上也并没有使得国家放弃其在市场管理领域的诸多管理目标。而工商部门是国家市场管理或者市场监管的重要职责部门。考察国家在市场领域能否依靠其市场管理的基层机构实现其社会控制目标及其影响因素，可以使得我们从一个侧面考察国家与经济关系调整的背景下1949年后国家基础权力演变的图景。
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第一，在市场经济下，即便在西方国家，国家仍然有相当广泛的市场管理目标。首先，市场准入监管是国家市场管理最重要的内容之一。在市场经济下，国家往往通过公司注册和营业许可，对市场准入、产品质量、食品卫生和环境保护等诸多方面进行监管。在大多数国家，对于违反开业注册和登记的查处是通过行政体系来进行的，而不是通过司法起诉，注册和许可是监管国家重要的政策工具。[114]1950年，艾伦（Irion）就专门对营业许可的出现及其不断衍生进行了讨论，对营业许可在保证职业适当的知识和技巧、提高公众服务的水准、确定影响公众健康和福利的职业道德责任等方面的作用进行了分析。[115]根据经济学家2002年对85个国家的数据统计和分析（参见附录一），一个公司进入市场所需注册和许可程序的世界平均数量是10项，从加拿大的2项程序到多米尼加共和国的21项程序不等；获得注册和许可开始经营所需的最少工作日从加拿大和澳大利亚的2个工作日到马达加斯加的152个工作日不等，世界平均所需是47个工作日；完成注册和许可程序所需的正式花费从其占美国的年人均收入的0.5％，到多米尼加共和国的年人均收入的4.6倍不等，世界平均水平是花费占年人均收入的47％。[116]在美国，除了公司注册以外，各州颁布的登记和许可的数目也极为庞大。新泽西州涉及开业许可的项目达到了400多项。[117]这些注册和许可涉及到了环境保护、劳动保护、税收和市场信息等等不同的政策目标，是国家在市场领域社会控制目标的重要组成部分。[118]
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其次，除了市场准入以外，国家还有其它诸多的市场管理目标。在西方监管国家中，除了公司营业登记和许可以外，国家在消费者保护、卫生和环境、产品质量等领域也都不断地延伸出各种市场监管机构，旨在弥补市场失灵和应对市场垄断等问题。[119]与国外的注册登记部门专职于市场准入监管不同，中国的工商部门在以上领域都承担了许多市场管理职能。在90年代政府职能转变之后，工商所逐步在工商登记、商标、合同、广告监管以及食品安全和假冒伪劣商品查处上承担职责；在与质检部门、药监部门和知识产权部门等相关职能部门的市场管理职权划分中，工商部门主要负责“流通”领域的市场监管。
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第二，在监管国家研究文献中，监管机构的源起与发展是市场失灵和市场外部性促使统治者进行的一种理性选择的结果，还是公共利益压力的结果，又或是监管的捕捉理论（capture theory of regulation）所说的社会利益集团操纵的产物，始终就是研究者争论的焦点。[120]在现有对于国家市场领域社会控制目标实现影响因素的探讨中，对于究竟何种因素影响了国家市场管理目标的实现，监管国家的研究文献存在两种不同的观点。
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首先，“过路收费亭”（tollbooth）理论认为，越不民主的国家，其市场准入过程中的注册和许可程序就越多，而注册和许可程序越多并不使得这些国家提供更好的公共服务，相反，这些国家的腐败指数越高。[121]因此，国家通过注册和许可进行的市场准入的监管并不是市场失灵的有效对策，而是监管者追逐利益的产物。国家在市场准入监管中出现的腐败和无效率等问题恰恰是由于国家的监管行为本身，即市场准入监管就是一种设租行为。
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除了认为政府应该从市场准入领域退出之外，研究者还认为国家在消费者保护和产品安全等方面的市场控制目标本身就是国家难以实现其目标的原因。其它的政策工具，如促成信息更好的传播和披露，经济手段的刺激（税收或者补助手段）等是较之于政府监管更有效的方式。[122]
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图2—1 市场准入程序和腐败
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来源：The World Bank，World Development Report 2002：Building Institutions forMarkets。
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从这种观点来看，国家社会控制和代理人监控出现的问题在于国家权力本身，收缩国家社会控制目标的范围是促进国家社会控制能力和代理人监控能力发展的重要方式。虽然这种观点是从经济学效率分析出发，但是，它与“全能主义”所蕴含的对于国家基础权力影响因素的解释相似。
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其次，在监管国家文献中，与“过路收费亭”理论不同，公共利益理论认为市场准入监管并不是监管者的寻租行为，而是应对市场失败、提供更好的公共服务的产物。研究者认为，通过市场准入的注册和许可，国家可以克服市场的外部性和信息不对称。[123]发展中国家较之于发达国家市场准入注册和许可门槛更高，正是在于发展中国家市场发育不完全，因而市场失灵的情况更加突出，过多的监管和过少的监管同时存在，在许多领域，国家监管力量的进入仍然十分必要。[124]从这种公共利益理论出发，国家市场准入监管中的腐败问题只不过是避免市场失灵而采取的良好手段的副产品，是剔除不合格市场进入者的意外结果。[125]由于监管是一种独特的政策领域，与分配、再分配等其它公共政策不同，它涉及到使用政府权威来限制个人的行为，它在具体执行中对官僚专业性有很高的要求，在执行中实际上导致了对于官僚相当程度的授权。因而，国家监管过程中，委托—代理关系更加突出。[126]所以，促进国家市场管理目标的实现、遏制腐败的关键并不是国家的退出，而是加强国家的监管能力（regulatory capacity）[127]，监管执行被认为是监管国家改革重要的组成部分。[128]在具体案例中，研究者讨论了国家能力和监管行为模式等对于市场准入职业许可和产业监管等的影响。[129]
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第三，在中国政治研究中，与“过路收费亭”理论相似，墨宁（Manion）就提出，中国工商登记过程中出现的腐败就是一种“设计的腐败”（corruption by design），国家市场控制目标本身造成了腐败的在所难免，正是国家权力向市场领域的伸张本身造成了各种腐败、社会成本的提高和市场无效率，使得国家市场管理目标无法实现。[130]国家市场干预目标的范围过于广泛无疑本身就是国家实现这些目标能力的重要限制。但是，国家市场管理目标的事实上的持续存在以及国家社会控制能力本身的限制反过来对于国家市场干预范围缩小的限制，使得遏制市场准入中的各种腐败和寻租行为不仅仅在于国家的退出，我们还需要考察其他影响国家市场管理目标实现的因素。
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首先，在计划经济向市场经济转型过程中，公有制经济对社会经济的控制范围的缩小，并不意味着国家市场管理目标的放弃。相反，随着社会经济的复杂化和新的社会经济空间的拓展，事实上，国家仍然拥有广泛的市场管理目标。在国家市场管理目标持续、广泛存在的情况下，需要我们考察国家是否能够实现这些目标，以及什么因素影响了这些目标的实现。
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其次，国家从市场管理领域的逐步退出需要相应制度体系的支持，这也使得国家对于市场的管理范围仍然比较宽泛。在商法中，市场主体的法人资格和营业资格是分离的两个范畴。市场主体通过在政府注册（registration）来获得法人资格，注册登记是登记机关依法对市场主体资格合法性予以“确认”的程序，合伙企业和个人独资企业等一般不要求进行注册，不具有法人资格。而营业许可（licensing）是经营者要进入特定经济领域从事经营活动时必须向主管机关提出申请，获取营业上的许可的程序，是国家对于市场主体的营业资格进行批准或者许可。市场主体营业资格的取消并不导致市场主体法人资格的取消。在美国的市场准入体系中，注册一般是在州政府进行，而营业许可则由联邦政府、州政府和地方政府制定，并由相应层级政府部门负责颁发许可。[131]在目前中国的工商登记中，公司注册和营业许可是合二为一的过程，市场主体都需要在工商部门进行工商登记。[132]公司由于营业资格的丧失而导致的营业执照的吊销也同时使得公司法人资格丧失，这种情况的产生正是由于计划经济下法人相关立法缺失和目前法人体系尚未健全的结果。因而，国家在营业许可上的逐步退出需要国家在注册体系上更加完善，比如独资企业法和合伙企业法的颁布实施。[133]同时，也需要人员专业化和相关制度的推行，如注册官的专业化和注册官制度的确立。[134]否则，国家从营业许可控制上的退出将使得国家无法同时实现市场主体信息的获得（business entity identification）。
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最后，国家从市场领域的退出本身还受到国家基础权力的限制，因而，解决国家市场管理中出现的诸多问题也并不能完全寄希望于国家的退出。在市场准入许可中，在中国现有的体系下，国家采取前置许可的方式，即市场主体取得进入市场的营业资格、获得工商营业执照之前需要获得其它相关的许可，如公共卫生许可证、特定的执业资格证和经营许可证等。国家从市场准入中的退出要求国家不对市场进入进行事前的许可和审批（ex ante approval），经营者在获得市场主体资格后，国家通过制定标准及事后的处罚来完成市场的监管。[135]然而，在中国现行的市场准入体系中，正是由于国家在公共卫生、产品安全和市场信息获得等方面社会控制能力和代理人监控能力的不足，国家无法依靠这些没有基层机构的国家部门实现事后的处罚，为社会确立规则。这使得国家不得不依靠大量的工商登记的前置许可或者前置审批来实现市场管理的目标，并进而通过国家市场管理最基层的机构工商所对于无照经营的查处来实现市场控制的诸多目标。因而，国家在市场准入中设置的各种准入门槛不仅是监管者对于权力追逐的结果，也是国家在实现其市场领域的社会控制目标过程中社会控制能力和代理人监控能力限制的后果。
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由于以上这些限制，在现有的市场准入体系下促进国家市场准入目标的实现就难以完全取决于国家从市场准入监管中的退出，而需要从国家建设的角度考察国家自身社会控制能力和代理人监控能力变迁对于国家市场控制目标实现的影响，考察在国家现行的市场准入体系下，国家如何通过加强国家社会控制能力和代理人监控能力来促进其市场管理或者市场控制目标的实现。
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由此，在对于1949年后国家基础权力演变及其逻辑的分析中，本书的案例研究关注于基层市场管理机构（即工商所及其前身市场管理所）在1949年后的演变，通过考察国家市场管理领域社会控制目标的实现过程，一窥1949年后国家基础权力演变的历史轨迹和影响因素。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 四、本章小结：国家基础权力视角下的中国政治变迁
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在中国政治研究中，把握中国政治的现状需要我们避免静态的判断，而勾勒中国政治变迁的图景可以为我们展现考察当前政治的历史视野。在现有研究中，不同的研究视角为研究者衡量1949年后中国政治的变迁提供了不同的标尺。正是从这些不同的衡量变化的标尺出发，研究者捕捉到中国政治变迁的不同脉搏，从而对于从1949年后中国政治是发展停滞、恶化还是不断改革、改善作出不同的判断，勾勒出中国政治变迁的不同历史图景。
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在这些研究中，强调权威体制或社会主义体制对中国政治发展影响的研究者，往往以权威体制和社会主义体制的延存或者断裂把握中国政治的变迁。虽然研究者讨论的社会主义体制指向的体制特征并不尽一致，但是，动员体制、群众运动、群众路线、教育训导和运动式治理等因素在内的中国独特的社会主义体制被认为是影响1949年后中国政治变迁的重要因素。有的研究者强调这些因素对于政治发展的积极意义，有的研究者则认为这些因素对中国政治发展有根本性的阻碍作用。在此基础上，研究者追溯共产体制因素在过去几十年中的演变，并将这些因素的消失或者持续存在作为导致中国政治发展或者停滞的解释，由此勾勒出中国政治变迁的轨迹。另外一些研究者从权威体制演变的角度来考察中国政治的演变。在这些研究者看来，统治者并不是政治发展的推动者，相反，他们被认为是政治发展的问题所在。由此，研究者将权威主义体制的持续存在及其带来的社会原子化作为阻碍国家基础权力发展最为重要的因素，同时往往着力于发掘后市民社会的成长，探寻市民社会的成长的足迹，以此考察中国政治在1978年后逐步发生的变化。
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