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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428205]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 四、1961—1966年：财政供给与基层市场管理机构建设
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直到1961年，在小商贩联合会组织瘫痪和基层市场管理网络难以开展经常性工作的情况下，为了加强下放小商贩体制后的市场管理，广州市的基层市场管理机构才第一次得以建立。同时，为了加强市场管理而恢复组建的小商贩联合会，由于缺乏完善的基层组织而对于市场管理难以有所帮助，1966年宣布撤销。
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（一）国家的依靠力量之三：基层市场管理机构
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1961年后，广州市先后成立了街道市场管理委员会、市场管理所和工商行政管理所，作为单独一级的基层市场管理机构，并逐步推进基层市场管理的人员正规化建设、集中处罚权、规范处罚程序。但是，这时期，广州市仍然没有提供基层市管机构稳定的财政经费供给。市场管理费和罚没收入返还成为基层市管机构明文规定的经费来源。这种经费体制对于人员正规化的影响以及带来的乱收费问题在这个时期已经比较突出。
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1.基层市场管理机构的建立
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1961年，广州市成立了街道市场管理委员会，在有条件的街道配备了专职干部。1962年，广州市将街道市场管理委员会改为群众性市场管理组织，并在四个市区建立了市场管理所，全面配备正式专职干部，清退临时人员。1963年，广东省工商行政管理局成立后，各地市场管理所逐步改为工商行政管理所，作为基层工商行政管理机构。由此，工商所承担了集贸市场、个体小商贩管理和打击市场投机违法行为的职责。
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首先，街道市场管理委员会成立。街道市场管理委员会是第一个单独一级的基层市场管理机构。但是，它的干部人员配备远未到位，主要依靠雇用的专业人员展开工作。
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1961年10月，广州市市委、市人委《关于加强当前市场管理工作的指示》要求，各区必须迅速改变市场管理机构不健全，甚至无人负责的现象。区（县）的市场管理委员会，必须由主管财贸的副区（县）长负责，各部门分负责人参加。同时，《指示》还规定成立街道市场管理委员会作为市场管理的常设基层机构：“市内各区则应按行政街成立市场管理委员会，受各区的市场物价管理委员会及街道办事处的双重领导”。[111]
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在人员上，有的街道市场管理委员会配备了专职人员，并雇用一定的专业人员（临时市管员）。比如，在越秀区，街道市场管理委员会的主任是街道办主任兼任，一名副主任由派出所长兼任，另外，从商业部门抽调了18名干部，每一条街配备了一名干部，负责日常工作，北区18条街，配备18名干部。同时，每条街另外雇请8到10名专业人员，全区共有大约100名专业人员，最多时（节日突击等）雇用专业人员达200人之多。[112]“而有的区街道市场管理委员会并未配备专职干部。比如，在东山区，有的街道市管会没有专职干部，甚至个别兼任的也没有，配备的临时市管人员也不足。”[113]有的街道市管会名义上配备了专职干部，但实际上多数是由街道办事处内勤兼管，只能应付“送上门”处理的案件。因此，实际工作只能靠从市场新抽上来的工作人员负责，而这些人员又存在缺、弱、不纯的情况。11条街道配备了工作人员25名，平均每街2名，其中，家庭妇女、失学失业青年就有7人，另外还有5名有历史问题或者手头上有任务执行。[114]“因而，有些地区的市场管理工作处于被动状态，未能做到经常性的检查或巩固工作。”[115]
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其次，街道市场管理委员会转变为群众性市管机构，成立市场管理所。市场管理所的成立本身就是推进基层市管机构人员正规划建设、理清市场处罚权的成果。这时期，市管所体制并不稳定，市管所的职责也处于逐步摸索中。
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街道市场管理委员会成立后，由于体制不顺，机构很不稳定：“人事由财贸部管，工资福利由商业局管，党团关系和政治学习、副食品分配由街道管，业务上由工商科管，实际是三不管，干部福利待遇不管，干部政治学习和教育不管，党团组织不管。”
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1962年，在建立街道市场管理委员会的基础上，广州市委决定配备基层市管干部编制，建立市场管理所。6月，广州市委发布了《关于调整和加强市场管理基层机构的通知》，对街道市场管理委员会进行了重大调整。
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一方面，保留街道市场管理委员会作为群众性组织。文件规定，市场管理所建立后，各街道现市场管理委员会暂不撤销，但不作为一级机构，不设专职人员，不发工资（但其中生活有困难的，可给与补助，办公费亦应给与补助），作为群众性的市场管理组织。其任务主要是结合街道工作，组织开展群众性宣传，发动居民群众检举和监督市场违法活动。
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另一方面，在市区成立市场管理所，隶属于区市场物价管理委员会，作为其派出机构。该《通知》明确指出，在全市4个市区（越秀、东山、荔湾、海珠），按照4—5行政街的范围分片成立市场管理所，在区市场物价管理委员会的直接领导下进行工作。[116]具体的安排是：4个区分为14片，成立14个市场管理所。”其中越秀区4个，荔湾区4个，东山区3个，海珠区3个。
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在人员正规化上，市场管理所解聘临时雇用人员，停止任用兼职干部，配备正式专职干部。1962年成立市场管理所之时，全广州市市场物价管理委员会共临时雇用了170个街道市管会专业人员（临时市管员）。建立市场管理所，除了把它设立为区市场物价管理委员会的派出机构之外，最重要的就是清退临时人员，配备正式的干部编制，使最基层的街道市场管理机构正规化。在干部选配上，市委要求市场管理所配备的干部，应在各区市场物价管理委员会现在临时雇佣的市场管理员（分配在各街道市场管理委员会使用的）中留用一部分，但应经认真审查。区和所的干部，分别由各区区委负责调派。具体安排是，各市场管理所配备5—7名干部，14个市管所共配备干部84名。[117]
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在体制上，市管所隶属关系此后又有多次调整。1963年，广州市委发布《关于进一步充实和加强市场管理基层机构的通知》，又将市场管理所的设置范围进行了调整，按照一条行政街设置一个市场管理所，但是市场管理所依然是区级市场管理委员会的派出机构，而不是街道办事处的内设机构。[118]1964年11月，广州市人委颁布的《关于市场管理若干问题的试行规定》要求各区对过于分散的市场管理所进行调整，根据任务繁简、地区大小、有利于工作和有利于集中打击投机倒把、限制资本主义自发势力活动的原则，两条或三条行政街成立一个市场管理所。文革期间，工商所体制仍然处于不断调整中。[119]
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在职责上，根据文件规定，市管所的任务是：“（1）宣传政策，教育群众；（2）取缔市场投机违法活动，维持市场秩序；（3）配合私改、物价、税务部门，管理小商贩以及修理服务行业的价格及经营作风；（4）协助行业部门对基层商店、小商贩的商品供应工作进行督促检查；（5）检查研究市场情况。”但是，在市场管理过程中，市管所的具体职责范围处于不断摸索和调整中。从各区市管所的各年工作总结中概括来说，市管所的主要职责是管理小商贩、领导和管理农贸市场、价格管理（市物管会期间）和打击市场违法活动（包括投机倒把）。
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表3—5 1964年1月广州市东山区市管会市场违法案件情况统计表（摘录）
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再次，市场管理所转变为工商行政管理所。市场管理所原先为区县级市场管理委员会领导，而区县级市场管理委员会为非常设机构，其办事机构设在工商行政管理局。1963年，广东省工商行政管理局成立后，要求各级基层市场管理机构和工商行政管理所一套人马，两块牌子，将工商行政管理所建立起来，作为工商部门的基层机构。
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1963年《省人委批转办公厅“关于各级工商行政管理机构设置和工作问题的报告”的通知》（63）要求“（县辖）区和大的圩镇，分别设工商助理员和工商管理所（可与市场管理委员会合并，一套人马，两个牌子），协助各级人委处理有关工商事务与市场管理方面的行政工作。”[120]1963年8月5日，经国务院批转，广东省人委宣布成立“广东省工商行政管理局。”[121]省工商行政管理局的成立，逐步推动了基层市场管理机构的建立和完善。到1963年9月，广东省全省工商行政管理会议召开之时，“全省已设立工商行政管理机构的约占40％，还有60％正在筹备建立”。[122]
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在广州，市场管理委员会的办事机构设在工商局，市管所为区级市管委员会的派出机构。广东省下文要求成立工商行政管理所时，也明确指出，可与市管机构一套人马，两块牌子，因而，广州市市管所建制一直没有进行改变。直到“文革”初期市管机构撤销，在70年代初恢复建制后，广州市的市场管理所才全部统一改为工商行政管理所，由工商行政管理部门领导。
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2.市场管理所建设
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在市场管理所建立后，广州市从以下三个方面加强和完善市场管理所：（1）人员正规化：增加干部编制、配备正式干部、清退临时人员，将兼职市场管理员转为义务市管员；（2）集中处罚权：将处罚权集中于市场管理部门，收回商业部门、街道等的市场处罚权；明确规定义务市场管理员无权处理市场违法案件；厘清市场管理所的处罚权限；（3）规范处罚程序：规定了扣留、冻结财物、罚没收入管理、救济途径等程序。
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