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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428207]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 六、本章小结：新政权国家建设的成就与局限
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在1978年前广州市基层市场管理机构演变的历史图景中，公有制对于社会经济的控制并非市场管理的全景。建国初期广州市庞大的摊贩规模、国家在公有制经济确立后几次开放自由市场和小商贩经济以及打击投机倒把，都对国家市场管理提出了挑战。
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在广州，为了实现市场管理的目标，国家不仅求诉于市场管理的群众路线，而且还推进国家政权建设，将市场管理机构延伸到基层。从下图我们可以看到这时期广州基层市场管理机构和市场管理群众路线的变迁。
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表3—7 广州市市场基层市场管理机构演变图（1949—1978年）
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在这时期广州市基层市管机构的历史变迁中，群众路线、政治运动等共产体制因素影响了国家市场控制目标的实现和国家代理人的监控，然而，它们并不是唯一的因素。当我们将国家基础权力的发展放在具体的历史场景中进行考察就会发现，如同关于欧洲国家形成研究中所指出的，统治者不断地努力将国家政权延伸到基层，将国家权力渗透到社会，监控其代理人，从而实现其社会控制的目标。在这个过程中，在广州，国家同样不得不面对政权建设中重要的经费供给问题。并且，新政权同样也通过基层政权自给自足的经费体制来克服政权延伸中的经费不足。这同样也产生了人员非正规化和基层市管机构的逐利导向。然而，与欧洲国家形成的经验不同，新政权还通过群众路线和政治运动等方式来克服经费体制对于国家政权建设的限制，在一定程度上加强国家的市场控制能力，并抑制了自给自足的基层市管机构的逐利导向。
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第一，影响1978年前国家基础权力发展的因素。在这时期的广州市基层市场管理机构发展的过程中，促进或者阻碍国家基础权力的因素并不能够全部归结于阶级斗争、政治运动或者市场管理的群众路线，统治者国家建设的努力和统治者国家建设过程中受到的限制对于这时期的国家基础权力发展产生了重大的影响。
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这时期，国家能够较为有效地实现其市场控制的目标不仅在于市场管理的群众路线，还在于国家政权建设的努力，即推进基层市场管理机构的建立和建设。
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在广州，国家推行了市场管理的群众路线，试图依靠摊贩联合会、小商贩联合会和庞大的基层市场管理网络来延伸国家市场管理的触角。但是，摊贩组织的逐步瘫痪、基层市场管理网络所带来的激励和约束双重难题等，使得国家在经费限制的情况下仍然需要推进基层市场管理机构的建立，依靠它来实现市场管理的目标。从60年代开始，国家建立并完善了基层市场管理机构，推进了其人员正规化、集中处罚权和规范处罚权力的改革。正是国家在基层市场管理机构的建设和市场管理群众路线的推行两个方面的努力，才使得这时期的国家权力前所未有地渗透到基层，建立了与社会直接的联系，较好地实现了国家市场控制的目标，将公有制之外的市场因素掌握在国家可控的范围之内。
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同时，这时期，阻碍国家基础权力发展的因素也并非完全在于市场管理群众路线，相反，正是由于统治者国家建设过程中面对的经费难题，才使得国家不得不求诉于市场管理群众路线来实现国家市场控制的目标。在广州基层市场管理机构发展的考察中，市场管理群众路线带来了激励和约束双重问题，在“文革”时期产生了恶劣的后果，但是，我们不能将阻碍国家建立制度化、正规化的基层市场管理机构的原因完全归结于此。统治者国家建设过程中面对的经费难题是限制国家基础权力发展的关键因素。由于财政经费缺乏，广州市在1949年后相当长一段时期内都不得不依靠摊贩组织和基层市场管理网络来管理市场。直到1961年，广州市才第一次建立了基层市场管理机构，而且，还没有能够为它提供稳定的财政经费保障，而规定它从市场管理相关收入中开支。在这种经费体制下，工商所逐利导向已经表现出来。在财政经费不足的情况下，国家政策在治理基层市管机构乱收费和工商所经费保障中徘徊。
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第二，1978年前国家基础权力的发展。对于国家基础权力发展不同影响因素的强调可以使我们把握1949年后国家基础权力的不同演变轨迹。从统治者国家建设而不是群众路线的视角来考察1978年前国家基础权力的发展，不将中国作为独特的共产体制政权，可以使我们从另一个侧面认识这时期国家基础权力发展的局限和成就。
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首先，这时期，新政权并未能够建立拥有稳定财政经费供给的基层国家机构，并未从根本上遏制基层政权的赢利性倾向。
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这时期，虽然国家通过市场管理群众路线克服了正规基层市场管理机构的不足，但是，通过对基层市场管理机构演变的考察发现，在正式制度安排上，1978年前基层市场管理机构制度建设处于十分雏形的阶段。工商所人员正规化建设举步维艰，大量的临时雇佣“专业人员”参与市场管理工作。行政处罚程序相当不完善；在强调市场管理领域阶级斗争的情况下，“要收则收，要罚则罚”，市场管理行为并未得到有效监督。
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更重要的是，经费问题成为基层市场管理机构建立和发展的重要束缚。从国家建设的研究视角，杜赞奇认为，民国政府难以以正规的官僚机构取代各种形式的赢利性经纪人，原因在于这时期国家没有足够的财政收入来供给正规的税收人员，而只能依靠包税人等来汲取日益增加的税收。1949年后，新政权通过合作化等方式使得税收源源不断地输入国家财政，从而，从根本上改变了民国时期国家依靠赢利性经纪人来汲取税收的方式，构成了新政权与过去的一个根本断裂，这是国家政权建设的历史性发展。1978年后，国家对于发展经济的强调，各种乱收费、乱摊派等问题才又死灰复燃。[250]
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虽然研究对象不同，本文却发现，新政权并没有能够为其基层国家机构提供稳定的财政经费供给、消除其赢利性倾向、从根本上实现人员的正规化。作为正规的基层市场管理机构，工商所的经费仍然是依靠市场管理费和罚没收入返还供给。在这种经费体制下，基层市管人员正规化难以推进，基层市管机构的赢利性导向并未得到根本根除。相反，国家三令五申也依然难以遏制乱收费。1978年后基层市管机构的乱收费问题并非是与这时期的断裂，相反，它们正是1978年前的体制遗产。
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其次，从另一个角度来看，新政权又有其独特的国家建设经验，展现了1949年后新政权国家基础权力发展的成就。同样面对经费的局限，欧洲国家形成过程中，统治者往往依靠世袭制来解决经费的难题。新中国建立后，国家在经费限制的情况下，却通过市场管理的群众路线来延伸国家市场控制的触角，实现国家社会控制的目标；在基层市场管理机构建立以后，虽然它的经费体制和世袭制的经费体制有相似之处，即它们都没有稳定的财政经费供给，而从自身承担的行政职能收入中承担经费开支。然而，与世袭制相比较，基层市管机构的这种经费体制虽然带来了乱收费和人员非正规化等问题，但是，它却没有出现世袭制下的职权的私人化、垄断化等更为严重的问题。从国家建设的角度来考察，共产体制下的群众路线、政治运动和意识形态教育训导等更显出其独特性。
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基于对1978年前国家基础权力的分析，我们再进一步追随工商所在1978年后的演变，并追问：如果说阻碍1978年前基层市场管理机构建立和完善的根源在于经费的不足，那么，1978年后，随着国家财政经费的增加，国家是否将工商所经费纳入财政供给？进而，财政经费的充足和工商所经费纳入财政供给是否就从根本上铲除了工商所所有的问题，使得国家市场控制和代理人监控能力得到根本改善，基础权力得到加强？1978年后的基层市场管理机构在社会控制和对于国家代理人监控方面与之前究竟有何断裂或者延承？下一章将描绘1978年后工商行政管理所改革的宏观图景。
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[1]“群众路线”概念本身十分模糊。本书中，它指代国家依靠非专门的市管人员和市场管理组织进行市场管理的方式，包括两个部分；一是国家依靠摊贩联合会和小商贩联合会这样的群众组织来实现市场管理；二是国家依靠基层市场管理网络进行市场管理。“基层市场管理网络”又包括两个方面，即1956年开始在社会经济各部门和基层政权内设立的市场管理人员和组织，以及文革时期广泛建立的群众性市场管理组织和贫下中农市场管理组织。本书将1956年建立的基层市场管理组织和文革时期建立的群众性市场管理组织都作为“基层市场管理网络”的组成部分，进而作为市场管理群众路线的一部分。首先，在人员构成上，1956年建立的基层市场管理组织与文革时期的群众性市场管理组织差别并不大。虽然前者的人员不仅包括了街道积极分子、小商贩、退休工人、民兵等，也包括了各部门的负责人、干部，但是，文革时期间建立的“群众性”市场管理组织同样不仅有群众，也有干部。比如，文革时期的街道市管会就要求有街道革委会副主任、派出所长、工商所长、企业单位代表等组成。贫管会的成员除了贫下中农代表，还有公社（镇）各有关部门负责人，它们受公社（镇）党委直接领导。其次，在处罚权上，在市管所和工商所建立之前，市场处罚权还未如后来一样集中于市管所或者工商所，而是分散于1957年后建立起来的各种基层市场管理组织之中。市场管理所和工商行政管理所建立后，国家逐步集中市场处罚权，才将基层市场管理网络明确划归为群众性市场管理组织。然而，在文革时期，各区建立的所谓“群管组织”在“检举揭发”的同时，都有一定的处罚权。市场管理的处罚权由非专门的市场管理机构行使都带来了同样的约束问题。再次，市管部门的工作报告中也明确地提出，市场管理的群众路线包括两个部分：除了积极发动街道群众外，还包括了密切与有关单位的关系，主动争取包括公安、街道等在内的相关部门配合（《东山区市场物价管理委员会一九六四年第一季度工作总结》，东山区档案馆001—2—68，1964年4月17日，第28—32页）。因而，本书以将1957年建立的基层市场管理组织和文革期间建立的群管、贫管组织都作为基层市场管理网络的组成部分，并将其作为群众路线的一部分，以此区别于市场管理所和工商行政管理所这种专门的一级市场管理职能部门。
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[2]《广州市中区人委摊贩科1955年五月份处理违法摊贩及对今后工作意见》，1955年7月1日，广州市档案馆全宗322，案卷48，第127页。
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[3]东山区委政策研究室《蔬菜产销体制改变后如何迅速加强对小商贩教育改造的调查报告》，1961年6月19日，东山区档案馆，001—A1—5—31，第103—108页。
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[4]广东省人委：《关于调整农村集市贸易市场商品管理目录的指示》，1960年，广东省档案馆，235—1—249，第137—140页。
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[5]《关于打击投机倒把和取缔私商长途贩运的几个政策界限的暂行规定》，1983年3月25日，广东省档案馆，235—2—23，第154—157页。
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[6]国务院国发〔1981〕3号《关于加强市场管理，打击投机倒把和走私活动的指示》，1981年1月7日。
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[7]东山区市场管理委员会办公室《一九六四年第二季度工作总结》，东山区档案馆003—A1—2—68，第34—37页。
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