1704430256
转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、改革前的工商所：“吃杂粮”与工商所逐利导向的膨胀
1704430257
1704430258
虽然1978年国家明确规定将工商所经费纳入财政供给，但全国工商所体制稳定后，国家为了加强个体工商户和集贸市场管理而大规模增加了工商所人员，为了解决由于工商所人员增长带来的财政经费不足的问题，国家确立了工商所“吃杂粮”的经费体制。
1704430259
1704430260
在这种经费体制下，统治者加强市场管理的努力导致的却是工商所市场管理职能的扭曲：为了更好地实现市场控制而增加工商所人员的努力，最终产生的却是协管员快速增加和正规化建设的受阻；为了加强代理人监控而实行的岗位责任制进一步催化了工商所追求收费和罚没收入增加的激励机制；工商所逐利导向的增加使得它演变为准经济实体，成为各方利益争夺的对象，从而使得国家一再强调的工商所作为区县级工商行政管理局派出机构的体制稳定未能实现；为了加强对于个私人员的控制而赋予个私协的各项审批权限，却成为工商和个私协追求会费收入的砝码，而会费收入由此成为工商预算外收入的重要来源。并且，这种原本为了解决工商所经费不足而采取的经费体制最终却反过来成为了工商所经费难以得到保障的根源：为了克服对于预算外资金和罚没收入的监控难题，即便在财政收入充分的情况下，财政部门也只对工商所进行差额拨款，甚至经费自收自支管理。
1704430261
1704430262
在90年代中后期国家对工商所进行一系列改革之前，工商所经费体制带来的各种陋弊最充分地展现出来，工商所的发展背离了统治者国家建设的初衷，国家基础权力的演变在统治者控制之外。
1704430263
1704430264
（一）工商所体制的确立
1704430265
1704430266
1978年后，国家逐步把工作重心转移到经济建设上来。在社会经济领域，国家逐渐放弃公有制经济的全面控制，随着市场经济因素的逐步成长，国家逐步放松了从经营种类到物价浮动等对于市场交易事无巨细的限制，市场经济逐步建立。但是，国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对市场管理的放弃。
1704430267
1704430268
伴随统购统销以及公有制对于社会经济控制范围的逐渐缩小，国家市场管理的范围逐渐延伸到新的社会经济空间；伴随着对于自由市场控制的放松，国家不得不面对由此而来的社会经济的复杂化带来的各种新生的问题及控制挑战。
1704430269
1704430270
1978年，国务院发布的《关于成立国家工商行政管理总局的通知》中规定：“县以下设工商行政管理所。各级工商行政管理局人员列入国家行政编制；工商行政管理所人员列入国家事业编制。其工资福利待遇按当地基层税务人员同样对待。”“商标注册和罚没收入一律缴财政部门，作为财政收入的一部分。”[10]由此，全国工商行政管理所建制得到统一。
1704430271
1704430272
此外，根据《广东省工商行政管理志》，广东各地的群众市管组织在“文革”结束后就“自动解散”了。[11]但是，在这个时期，国家仍然成立了个体劳动者协会和私营企业协会，并将分会建到工商所，旨在通过这种群众性团体来加强对新兴的个体工商户和私营企业的管理。
1704430273
1704430274
（二）市场管理方式：驻场管理和专管员制
1704430275
1704430276
在90年代中后期国家推动政府职能转变之前，工商行政管理部门承担了发展地方个体私营经济和集贸市场的职能。作为个体工商户和集贸市场的主管机关，工商部门将个体私营工商户数量的增长作为重要工作指标，并积极开办培育各类市场，直接参与市场建设和经营活动。作为工商部门基层机构，工商所对各市场实行驻场管理，不仅负责市场内经营行为的规范，而且负责市场的清洁、卫生、摊位分配等职责；对个体工商户则实行分段专管员制度，不仅对个体户进行市场管理，而且也承担了个体户的精神文明教育和各项相关审批工作。
1704430277
1704430278
首先，对于集贸市场的管理。1982年，广州市政府发出《关于纠正把农贸市场下放给公社、街道管理的通知》，要求凡是违背国务院、广东省政府规定把农贸市场和农副产品市场下放给公社和街道的单位，要把隶属关系交回工商行政管理部门统一管理。集贸市场统一由工商所负责管理。[12]1983年国务院颁布的《城乡集市贸易管理办法》和随后广东省政府颁布的《广东省城乡集市贸易管理实施细则》进一步确定，城乡集市贸易行政管理的主管部门是工商行政管理机关。“城镇街道和农村社队不准自行开办集市贸易市场”。[13]
1704430279
1704430280
在管理方式上，工商部门在各市场设立工商所，或者在市场较多的区域由工商所分出若干市场管理组派驻市场，同时雇用相当数量的市场服务人员。在广州，一个市场一般派驻一名工商干部，以及临时工3—12人不等，少数市场都由临时工管理。这时期，集贸市场主要依靠的是市场协管员，每个市场正式工商人员很少。[14]在管理职能上，与此后推行的市场巡查制比较，在驻场管理方式下，工商所对于市场内工商户是否无照经营、是否超越国家规定的经营种类和经营范围、是否假冒伪劣、是否短斤少两等经营行为进行规范、查处。同时，工商所还要负责管理市场摊位的分配、卫生清洁、收取水电费等物业管理工作。这一方面加重了工商所职能之外的工作负担，另一方面也使得基层市场管理人员在分配摊位、核定收费等方面有相当大的管理权力。[15]
1704430281
1704430282
其次，对于个体工商户的管理。1979年，个体户营业执照逐步开始恢复发放后，到1983年国务院下文要求个体工商户由工商行政管理部门统一管理之前，广州的个体工商户由区、街生活服务公司管理。[16]1981年，国家对于个体工商户的登记管理规定中，也要求个体经营的申请由街道居民委员会签署意见，再经当地工商行政管理部门批准，发给营业执照。1983年，国务院则取消了街道居民委员会对于个体工商户的关系权，明确规定工商行政管理部门统一负责个体工商户的管理和登记发照工作，“其他单位和个人无权扣缴或毁坏营业执照”。[17]并且，同时明确“对个体工商业回收区的费用，必须通过工商行政管理机关归口管理”。[18]根据此文件，1983年冬，广东省工商行政管理局在佛山召开了个体工商管理工作会议，要求“个体工商业要统一由工商行政管理机关管理。各级工商行政管理部门要报请当地人民政府，凡个体工商业仍未划入工商行政管理部门管理的，要划归工商行政管理部门统一管理。”1983年，广州个体工商业户改由工商部门统一管理。[19]
1704430283
1704430284
在个体工商户的管理体制上，广东省要求各地、市、县工商行政管理局要设立个体经济管理科、股，人员配备4至7人。此外，基层工商所按个体工商业的户数适当配备专管人员。还未设立专管机构的，要请示当地政府尽快给予解决。[20]在广州市，工商局规定工商所对主要街道重点地段进行划分，实行定员管理，按100—150户个体工商户配备专管员1人，合作经营组织按30—40户设专管员1名。[21]到1990年底，广州市工商行政管理系统设有个体专管员695名。[22]
1704430285
1704430286
（三）工商所人员的增加
1704430287
1704430288
在工商所驻场管理和个体工商户专管员体制下，每一个集贸市场的增加意味着相应的工商驻场人员的增加，每一定数量的个体工商户的增加要求相应的专管员的增加。这种管理方式对于工商所机构人员的发展提出了很高的要求。1983年，国家就已经发现，工商所机构和人员数量跟不上对于集贸市场和个体工商户的管理要求。当时全国工商行政管理部门正式工作人员有133，500多人，还雇用长期临时工50，000多人。[23]全国近两万个基层工商行政管理所，一半以上是“一人所”或“二人所”，而工作范围平均一个所要管三四个公社，多的要管七八个公社。许多市（县）工商行政管理局的行政编制也只有五六个人，一个人要管几项工作。”“由于人力不足，目前有一万多个集市无人管理，许多投机违法案件无力查处。对个体工商户的管理工作也跟不上去，出现不少问题。”[24]
1704430289
1704430290
在这种情况下，国家几次试图加强工商所人员配备。在1981年，原国务院财贸小组和国家编委已同意增加基层工商行政管理所的事业编制45，000人，后因机构改革没有解决。1982年7月1日实施经济合同法后，各地工商行政管理局缺少管理合同的人员，国家工商行政管理局向国务院写了报告，请各地政府配备两万人，国务院办公厅已同意，也因机构改革没有解决。因而，1983年，国家工商行政管理局请示国务院批准将已同意增加的65，000人增加为工商行政管理部门的事业编制，全部属于国家干部，并且，全部分配到工商所。[25]1983年，国务院批准工商部门增加事业编制65，000人，其中选调12，350人，新增劳动指标52，650人。全部用于充实基层工商行政管理所。其中，广东省新增编制4，200名，选调800名，新增劳动指标3，400名。[26]其中从其它行业选调800人；招收录用城镇户口的长期临时工、待业青年2，400人；农村户口长期临时工1，000人。[27]
1704430291
1704430292
到1986年，国家先后四次增加工商所专项事业编制149，900个，使全国工商所的编制总数达到233，664个。[28]除了国家增加的工商所专项事业编制，1981年和1982年，广州市政府也增加了工商行政管理部门事业编制人员400名，重点充实基层工商所。
1704430293
1704430294
（四）工商所“吃杂粮”经费体制的确立
1704430295
1704430296
1978年，国家工商行政管理总局成立时，并没有统一规定工商所的经费来源，而根据1970年财政部相关规定和1974年广东省相关规定，工商所人员经费纳入地方财政供给。但是，在80年代国家这几次大规模增加工商所编制中，为了克服财政经费的不足，国家明确允许部分工商所人员从市场管理费中开支。在设立个体工商会专管员时，广州市也规定了工商所专管员从个体工商会管理费中开支。此外，国家还明确了罚没款退库返还政策。这种混合式的经费供给方式被称为是“吃杂粮”：一部分经费由财政拨给，一部分要靠工商所“自筹”，即从“两费”以及罚没收入提成中保障。在经费管理体制上，工商部门对“两费”坐收坐支，报送财政部门月度收支情况和年终决算；罚没款由工商统一收缴再交缴财政金库，财政按照一定比例退库返还。
1704430297
1704430298
首先，市场管理费。早在1978年，针对各地基层市场管理机构使用市场管理费大量雇用编外市场管理人员等现象，财政部就下文要求，市管费不准用于编外市场管理人员经费，计划外基本建设等。[29]并且，根据1983年国务院发布的《城乡集市贸易管理办法》，工商部门收取的市场管理费的使用原则是“取之于市场、用之于市场”，具体来说，“主要用于开展宣传活动、建设市场、提供服务设施、搞好场地卫生、开支服务人员工资福利费用及临时雇请的维持市场秩序人员的误工补贴，不得挪作它用。”[30]这里，只是规定了市管费根据“取之于市场、用之于市场”原则，可以用于临雇市场服务人员开支，而没有说明能够用于工商所正式人员开支。
1704430299
1704430300
但是，1984年，全国增加工商所专项事业编制时，分配广东省4200名工商所事业编制，从当时广东的方案就可以看到市场管理费开支工商所人员经费的明确规定：“对新增加人员所需的经费，其中一千五百人，由省财政厅从一九八四年一月一日起下达专项经费指标，追加各地工商行政管理事业费开支预算予以解决；其余二千七百人，由各地工商行政管理局从工商市场费收入和有关留成费用中列支。”[31]
1704430301
1704430302
到1992年，在广州某区的人事编制报表上，仍然可以看到该区工商所的编制内人员，全额拨款的有157人，自筹资金的有62人。每个工商所均有自筹资金人员2—9人不等，而市场管理费是这些人员的经费来源来源之一。[32]
1704430303
1704430304
并且，随着各种市场的不断增加，原本对集贸市场收取的管理费也随之逐渐扩大到对所有市场收取。1993年，国家工商局就发文对于“城乡集贸市场”的概念进行界定，认为随着市场经济的发展，集贸市场的范围不仅包括农副产品，而且还发展了一批小商品、工业品及废旧物资的市场，经营方式上不但有零售市场，还有批发市场。对于这些市场都应该根据《城乡集市贸易管理办法》收取市场管理费。[33]甚至在90年代末工商部门与所办市场脱钩后，它同样继续在收取每个市场的管理费。
[
上一页 ]
[ :1.704430255e+09 ]
[
下一页 ]