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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428211]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、工商所改革：制度建设的路径依赖
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在90年代以后，随着市场经济的发展，在政府职能转变的过程中，工商行政管理部门被定位为“市场监督管理和行政执法部门”。[75]工商行政管理局要求实现从管理集市贸易小市场转变到监管社会主义大市场的职能转变，建设成为“有权威的市场执法机构”。[76]相应的，工商所要实现从管理集贸市场和小商小贩的“市管所”到监管社会主义大市场的“经济派出所”的转变，实现从“专管员”到“经济巡警”的转变，其主要工作要从“一轰二赶三瞪眼、不是没收就罚款”转变到监管市场经济秩序中来。[77]为此，国家推动了工商所两个方面的改革。一方面，国家将工商所经费纳入财政供给，并为了实现这个目标，推动了“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离，将“两费”先后纳入预算外资金两条线和预算内资金两条线管理，推动工商所经费收支脱钩；另一方面，工商所的建设，包括稳定工商所体制、推行工商所人员的正规化、改革市场管理方式、规范行政执法程序等。
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（一）经费体制改革
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虽然经费不足是工商所“吃杂粮”经费体制的根源，但这种经费体制一经确立，即具有了自身的发展逻辑——经费体制变迁中存在的路径依赖使得财政经费的充足也并不能就此改变这种“吃杂粮”的经费体制，“吃杂粮”经费体制衍生的各种问题和产生的各种阻力反过来阻碍了经费体制的改革，使得统治者的改革举步维艰。
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1996年，国家要求将工商所经费纳入财政供给。但是，由于财政部门无法有效监控“两费”和罚没收入，工商部门拥有大量的处于财政预算管理之外的部门经费，因而，财政部门往往仍然对工商所继续实行差额拨款，工商所“吃杂粮”的经费体制并未得到改变。为了深化改革，1998年，国家推行了“两费”收缴和罚没收入罚缴分离，以加强财政的监控。但是，在“两费”预算外收支两条线管理体制下，财政部门希望从“两费”收入中分成的逐利导向和对“应罚则罚”的监控难题，使得收支挂钩成为了许多地方财政部门监控工商部门保障“两费”和罚没收入的手段。财政部门仍然没有提供工商所稳定的财政供给和改变工商所追求经济收入的激励机制。2000年，国家下文要求将“两费”纳入预算管理，并要求进一步深化收支两条线，实现收支脱钩。然而，这些改革是否最终得到落实，财政是否提供工商所稳定的财政供给、改变工商所激励机制仍然有待通过案例研究进一步深入分析。
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1.工商所经费纳入财政供给：“吃皇粮”
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1996年，国家要求将工商所经费纳入财政供给，旨在为将工商部门建设为“有权威的市场管理和执法机构”奠定基础。
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1996年，工商所重新核定编制过程中，为了解决工商所经费保障问题，“促进队伍结构的改善和素质的提高，努力造就一支适应市场经济要求的、有权威的基层执法队伍”，国家规定，重新核定的工商所编制为行政编制，原使用的事业编制一律核销，其经费开支统一列入各级财政供给范围。
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按照规定，纳入财政经费供给的单位是已取得工商所初级规范合格证，并已完成市场办管脱钩任务的工商所。编制的适用范围不包括各地聘用的协管员、县以上工商行政管理局机关及所属事业单位、市场中介服务机构和群团组织的人员。[78]同年，国家工商局印发《工商行政管理所推行国家公务员制度实施方案》的通知，工商所核定的行政编制全部纳入公务员管理，经费由财政供给。[79]
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那么，国家将工商所纳入财政供给的规定是否能够得到贯彻落实？财政经费不足是否仍然是阻碍工商所经费保障的主要原因？
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2.推行收缴、罚缴分离：加强经费监控
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80年代初，在国家增加工商所人员的过程中，财政经费不足是最初国家重新允许从“两费”和罚没收入返还中开支工商所人员经费的重要原因。并且，此后由于工商部门自筹经费供给人员的膨胀，使得财政部门把自筹经费供给人员全部纳入财政供给的压力大大增加，构成了经费体制改革的一个实际的阻力。但是，1996年国家要求将工商所经费纳入财政供给时，阻碍这项改革的贯彻落实的原因已经不仅仅在于地方财政经费的缺乏。在工商所拥有大量预算外资金和罚没收入返还款的情况下，财政部门无法监控这些经费的使用和使用支配，同时也无法从中受益。因而，虽然国家下令将工商所经费纳入财政供给，但是财政部门往往依然会对工商所实行差额拨款，工商所必须依靠完成收费和罚没收入来保障补足其经费。
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正是根源于财政经费不足的“吃杂粮”的经费体系反过来造成了工商所的经费难以得到保障。因而，在工商所仍然收取“两费”和从罚没收入中返还提成的情况下，加强对“两费”和罚没收入的监控、“两费”收缴分离和罚没款罚缴分离成为了从根本改变工商所“吃杂粮”经费管理体制的重要组成部分。
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第一，“两费”和罚没收入的监控难题。在相当长的时期内，工商部门对于“两费”坐收坐支，只是每月报送财政部门收支情况，年终报送财政年度决算。对于罚没收入，国家虽然一再强调罚没收入的返还必须是先上缴财政，再由财政按照一定比例返还，禁止工商部门自行截流、挪用罚没款。但是，这种规定在罚没收入由工商部门收取再上缴财政部门的情况下，难以得到完全落实。[80]这种监控难题使得财政部门对工商经费采取差额拨款或者自收自支的管理方式，阻碍了工商所经费体制改革的推行。
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市场管理费使用的原则是“取之于市场、用之于市场”，个体工商户管理费用于个协和个体工商户的服务费用。但是，在实际操作中，国家却难以有效地监控到它们的收取数额和具体开支。根据“两费”的财务管理规定，这时期，“两费”都是预算外资金，并且也不存在预算外收支两条线管理，工商部门对它们坐收坐支，由工商所收取，上交县区级工商局，然后县区工商局按照一定提成比例上缴市、省以及国家工商行政管理局，余下的由县区工商局统一收支管理。“管理费要专款专用，结余不上缴，不纳工商所得税，转入下年度使用，其它部门或单位不得调用。”财政部门对于“两费”的管理规定只是要求，工商局每月报送财政部门收支情况，在年终报送财政年度决算。[81]这样，大量的预算外资金掌握在工商部门，财政完全无法有效监控工商部门这部分经费的收支。
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在工商部门“两费”越来越庞大的情况下，地方财政如果对工商所全额拨款，就会使得工商部门拥有过多的经费用于财政监控之外的开支，部门间行政经费和人员经费差距就会非常大。因此，在国家行政体系中，“吃杂粮”的部门往往是有大量预算外资金的部门，比如，公、检、法、司、工商。它们也正是90年代国家第一批推行收支两条线的五个部门。
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对于罚没收入，在允许罚没收入提成的同时，虽然国家反复强调罚没收入应先入库再统一由财政部门返还，并禁止工商部门坐支截留，然而，这时期，在罚没收入管理规定中，罚没款是由工商部门统一收取，再上缴国库，财政部门常常不得不面对如何防止工商所以及工商局的坐支截流问题，罚没收入分成成为改善工商部门坐支截留激励机制的方法之一。
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因而，我们可以看到，这时期，国家面对的工商所经费难题并不完全等同于财政经费不足的问题，即并不意味着影响国家基础权力演变的经费体制问题就是国家缺少足够的财政经费来供给国家机构的问题。工商所经费得不到保障不再仅仅是由于财政经费缺乏，最初由于经费不足而采用的这种经费体制反过来造成了工商所的经费保障问题。在监控难题下，财政部门即便有足够的财政收入，也往往不拨付工商所充足的财政经费，而实行某种实际上的差额拨款，要求工商部门从“两费”和罚没收入返还中补足工商所经费。一方面，克服对于预算外资金的监控不足，另一方面，防治罚没收入坐支截流和加强对于应罚则罚的监控。因而，不管地方财政收入是否缺乏，如果工商所不能完成“两费”和罚没收入任务，工商所公用经费以及人员工资、奖金都可能无法得到保障。在这种经费体制下，工商部门有最强烈的激励去追求“两费”和罚没收入，因而，也就出现了将组织收费和罚没收入情况与工商所经费划拨、职工奖金福利挂钩等现象。
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第二，收缴分离和罚缴分离。工商所经费体制改革要求有效地防止工商部门截流、挪用、坐收坐支“两费”和罚没收入，确保工商部门的相关收入都上缴财政。为此，国家逐步将“两费”纳入预算内管理，并实行罚没收入执罚和执收分离、“两费”收费和缴费分离。
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1993年收支两条线改革要求所有的预算外资金全部纳入预算内管理。但是，这时期收费和罚没款都是由工商部门统一收缴，再上缴财政。《规定》只是强调：“各级执法、执罚部门和单位所取得的经费收入、罚没收入，应在3日内上缴国库。”[82]在收费部门和单位直接征收下，隐瞒截流，坐支挪用现象严重。因而，这次收支两条线改革没有得到很好的落实，绝大部分收费资金游离于预算管理之外。[83]
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1998年收支两条线改革中，国家开始推行行政性收费收缴分离和罚没款罚缴分离，确保国家能够监控规费和罚没收入的收支。对于罚没款，财政部和国家工商行政管理局下文要求工商部门的罚没收入收缴实行执罚和执缴分离，缴款单位和个人直接将罚没款交缴银行，再由银行缴交当地财政金库。[84]由此，较为有效地解决了罚没款坐支截流的问题。同时，国家规定，包括“两费”在内的预算外资金由省级工商行政管理局（未纳入省以下垂直的市级工商行政管理局）集中汇缴省级财政预算外资金专户。该帐户只能用于预算外收入收缴，不得用于执收单位的支出。“两费”中应缴上级财政的部分，由财政局按月返拨工商局，由工商局直接上交上级工商局。[85]
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2000年，“两费”纳入预算管理，全面推行收缴分离，即市场管理费和个体工商户管理费由执缴单位和个人直接交缴银行，由银行解缴地方金库。[86]
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国家确保“两费”和罚没款收入足额上缴财政，使得工商部门不再拥有大量的流于财政控制之外的部门经费。从下表可以看到，1999年，国家下文将罚没收入实行执缴和执罚分离后，2000年工商部门上缴财政罚没款比上一年度增加三倍多；在2000年，国家在收缴分离的基础上将“两费”纳入预算管理后，2001年工商部门交缴财政的行政性收费已经比2000年增加了四倍多，此后，随着各省的逐渐贯彻落实，工商交缴财政的行政性收费继续上升。
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