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不确定的未来：如何将改革进行下去 以开放促改革：中国的特区
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中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区）从提出方案到开始运作，只花了短短几个月的时间。这么大的一个工程在这么短的时间内确定下来，这一过程本身就表明中国的执政党和新领导层巨大的改革决心与动力，决定改变过去很多年来没有重大改革，尤其是没有重大改革突破口的严峻情况，把国家的改革和发展进行下去，推上一个新的台阶。
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中国社会正处于巨大的转型期。转型表明经济、社会、文化各方面的巨变，而巨变需要制度的改革。道理很简单，只有通过体制改革，才能实现现存体制和变化了的现实之间的一致性。可是，现实的情况是，体制与变化了的现实之间的距离越来越远。因为很长时间没有有效的改革，各方面的既得利益很快成长起来了。既得利益的成长又使得改革越来越困难，因为既得利益具有足够的动力来维持和扩张自身的利益。在现实中，既得利益就是部门利益，往往和国家、社会的整体利益相悖。因此，它们追求自身利益的能力越强，符合国家、社会整体利益的改革就越困难。不过，谁都很清楚，这样的情况已经很难维持下去了。一旦现存体制和现实变得不相关了，体制的生存也就没有了基础，要不自我衰落，要不被变化了的社会现实所改变。
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正因为如此，近年来，无论是执政者还是社会都在谈论体制改革，呼吁体制改革。人们也都意识到，改革是红利，只有通过继续的改革，才能有收获。不过，一个严峻的现实是，体制改革如果不是说完全不可能，也已经变得越来越困难。很简单，要进行体制改革，就要触动体制背后的既得利益。问题在于，每一重大的体制背后（例如国有企业、银行、公务员、事业单位、大学等等）都是巨大的既得利益，要触动这些庞大的既得利益谈何容易！尽管人们可以高喊豪言壮语，说要改革既得利益，但一旦真正触动了既得利益，改革者本身就往往首先败下阵来。这样的例子在历史和现实中都举不胜举。在这样的情况下，人们必须选择更加有效的改革策略，那就是体制创新。上海自贸区就是体制创新的典型案例，希望通过体制创新来推动体制改革。
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体制创新的红利毋庸置疑，可以从几个方面来看。第一，体制创新可以回避直接触动既得利益所带来的巨大风险。体制创新就是在既得利益之外培养新的利益。尽管这样做，也会遇到既得利益的阻碍，尤其是官僚体制的阻碍，但这种阻碍远较直接触动既得利益为低，是可以加以克服的。第二，新的利益成长起来之后，就可以对既得利益构成竞争和压力。面对竞争和压力，既得利益本身就会产生改革的动力。第三，改革既得利益需要成本，既得利益越大，成本就越大。由谁来承担这些成本呢？改革者不能承担，政府不能承担，唯一能够承担改革既得利益所带来的成本的只有新利益。如果从这个角度来看，改革永远是一个用新利益来改革旧利益的过程。也就是说，改革永远是一个新旧利益之间的博弈过程。也很显然，把上海自贸区置于中国通过对外开放促内部改革的发展模式的内容中，就比较容易理解其背后的政治理性。
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不难理解，以开放促改革一直是中国改革开放以来的重要经验。在后毛泽东时代，中国的对外开放政策实际上早于内部改革。在毛泽东去世之后和邓小平登上政治舞台之前，就已经开始开放政策了。华国锋时期，中国发生了当时称之为“洋跃进”的经济发展运动。这场运动就是试图通过引入外资、技术和设备来发展国内经济。尽管这场“洋跃进”被视为是华国锋的重大错误之一，但正如后来胡耀邦所说的，这不能算是华国锋的错误。在一个贫穷的国家进行改革，开放是有效的途径。后来的历史也证明，这个方向并没有错，只是当时过于强调速度，不符合当时中国有限的国力。（也应当看到，这次“洋跃进”运动被否定也有当时的政治原因。）
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以“经济特区”为载体
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等到邓小平再次登上政治舞台，中国领导层就正式把对外开放确立为中国的基本国策。20世纪70年代末，“文革”结束了，中国仍然处于老百姓生活水平极其低下的“贫穷社会主义”状态。中共十一届三中全会正式结束之前的阶级斗争，把工作重点转移到经济建设。但如何实施这一国策则是另外一回事情。在面临旧体制和既得利益阻碍的情况下，如何才能找到改革的突破口呢？邓小平选择了以经济特区为载体的对外开放政策。
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从20世纪80年代的经济特区和沿海开放城市，发展到今天，中国已经有了七大经济特区，包括，1980年建立的深圳、珠海、汕头、厦门，1988年建立的海南岛，2010年建立的喀什和2011年建立的霍尔果斯。此外，中国也建立了诸多区别于80年代的经济特区，即“综合配套改革试验区”，也常被称为“新特区”。到2011年12月，国务院已经批准了上海浦东新区、天津滨海新区、重庆市、成都、武汉、长株潭城市群、深圳、沈阳、山西和厦门10个国家级综合配套改革试验区，两个综合改革试验区（区别于“配套”），即义乌市国际贸易综合改革试点和温州市金融综合改革试验区。2008年，国务院提出把广西北部湾经济区，建设成为重要国际区域经济合作区，这是全国第一个国际区域经济合作区。
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可以说，以开放促改革已经是中国发展的顶层设计。自改革开放以来到现在，这一思路并没有多大的变化，贯彻于从早期沿海开放经济特区的设立和建设，到今天的上海自由贸易区的整个过程。鉴于体制创新在推进整体改革进程中的作用，相信这一方式在今后也仍然会延续下去。不过，应当指出的是，在开放过程中，开放这一概念的含义有了很大的变化。早期的开放更多的是指向其他国家开放，但后来尤其是90年代后期以来，开放也包含了向体制外的利益开放。
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应当说明的是，尽管今天世界的眼光落到了新成立的上海自由贸易区，中国新一波的开放并不仅仅限于上海自由贸易区。更早一些时候，中央政府也已经批准了广东省珠海的横琴、深圳的前海、广州的南沙区和福建省的平潭等，作为新一波开放的试验区。所有这些实验区都是通过对外开放促动内部改革的样本。这些新的试验区各具特色和自身的功能，它们在国家新一轮的改革和发展过程中，注定要扮演一个关键的角色。
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很显然，特区伴随着中国的开放政策。没有特区，就很难想象中国的开放道路是如何走过来的。不过，特区之于中国的意义，与其说是经济学上的，倒不如说是政治学上的。从经济学意义上看特区很容易理解，至少表现在两个方面。第一，特区可以确立一个地区的比较优势，及其在比较优势之上的经济交易。第二，可以通过新的制度设计，实现经济资源的有效配置。比较优势和资源有效配置，纯属一般经济学常识，但要在实际世界中实现这两个价值并不容易。尽管这两个价值的实现对谁都有利，现实的情况往往是现存体制和利益阻碍它们的实现。因此，通过设立特区的方法，可以避开现行体制和利益，也就是上面所说的体制创新。
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要通过体制创新来实现特区这一特有的制度形式，也说明了特区的经济学意义上的价值，要通过政治运作而实现。从经验层面来说，在中国，无论是设立特区的过程，还是特区的运作和发展过程，需要克服至少三个方面的阻力。
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首先是意识形态方面的阻力。意识形态方面的阻力，任何国家都存在。不过，中国是一党执政，这方面的阻力尤其强大。在多党制下，不同政党或者不同的利益，往往具有一定的空间选择不同的意识形态，因此阻力比较小一些。但一党执政往往必须坚持现存的意识形态，一种新的实践如果不符合现存意识形态，就会缺少意识形态的合法性，必然会招致代表现存意识形态的体制的有效反对。意识形态上的阻力也因此往往体现在政治阻力。也应当看到，一些时候，意识形态上的阻力的背后，实际上是个别领导人的政治权力利益。为了维护和增进个人政治权力利益，人们往往用意识形态使得自己的抵制合法化。
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第二，需要克服来自官僚体制的权力方面的阻力，或者说是行政权力阻力。官僚体制的本质特征就是其对现行政治秩序的要求，要实现统一的行政秩序，官僚系统要求国家所有组织一体化，以便适用普遍的行政原则。体系之内的组织越统一，官僚系统的权力就越大。而特区则经常表明对既定行政秩序的偏离。这种偏离自然不符合官僚的利益，官僚系统必然阻碍特区的产生。
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第三，必须克服既得利益的物质利益阻碍。任何社会，不管在什么样的情形下，都存在着既得利益。所谓的既得利益就是现存体制的最大受惠者。如果说特区是创造新利益，必然会直接或者间接地对既得利益产生负面的影响。既得利益为了维护自己的利益，也必然阻碍新利益的产生。
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尽管中国的改革者克服了这些方面的阻力，设立了上海自贸区等新形式的经济特区，这些特区的设立并不表明它们必然会取得成功。所有这些方面的阻力会随时随地表现出来，影响和制约特区的运作和发展。新特区设立了，这只是第一步。如何取得这些特区的成功，仍然是改革者所面临的巨大挑战。
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不确定的未来：如何将改革进行下去 中国的经济特区解决了什么问题？
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在任何国家，正是因为内部改革，总会面临强大的来自既得利益的阻力，通过外在因素的体制创新，通过对外开放来促进内部改革，因而变得极其重要。当然，正如前文所强调过的，对外开放并不仅仅狭义上的向其他国家开放，而应当理解为对所有体制外的利益开放。因为导入外部利益因素，内部利益就很难控制。这也正是中国改革开放以来的经验。可以毫不夸张地说，对外开放始终是中国内部改革的一个重要来源。具体说来，中国的对外开放，至少缓解甚至解决了如下三个重要政治问题。
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第一是意识形态之争。意识形态之争表现在两个相关的方面。第一方面是民族主义。近代以来，中国因为屡屡遭受帝国主义的侵略和欺负，政治、知识和社会精英的民族主义情绪也一直高涨，走到一个极端，表现为自我封闭和“义和团主义”。民族主义具有强烈的排他性，恐惧外界的一切，走到最后就是自我封闭。在20世纪80年代，人们争论的一个问题，就是经济特区会不会成为昔日的“租界”和“殖民地”。这种观念在今天看来毫无道理，但在当时具有很大影响。解释不好经济特区的性质，它就没有任何意识形态的合法性，从而也不可能实现这种制度形式。因此，当时的中共中央对这个问题做了明确的表态。1981年7月，中共批转的《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》明确地提出：“中国特区是经济特区，不是政治特区。特区内全面行使中国国家主权，这和由不平等条约产生的租界、殖民地在性质上根本不同。世界上许多国家的经验证明，特区是扩大出口贸易、利用外资、引进技术、发展经济的比较成功的好形式。对中国来说，特区是学习与外国资本竞争、学习按经济规律办事、学习现代化经济管理的学校，是为两省甚至中国训练和造就人才的基地。”
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另外一个意识形态问题，是经济特区是资本主义的还是社会主义的。特区在当时涉及了计划经济体制与市场体制的关系问题。当时实行计划经济已经数十年，官方的意识形态简单地把计划经济和社会主义等同起来，把市场经济和资本主义等同起来。当时的情况是，外资进入特区之后，必须实行市场经济运作方式，许多方面都必须打破过去传统的计划经济运作的模式。这就产生了特区到底姓“资”还是姓“社”的疑问。这个问题在整个80年代一直是有争论的。1992年邓小平在南方谈话中强调，市场经济是促进生产力的方式和工具，资本主义可以用，社会主义也可以用。同年召开的中共十四大正式确立了“社会主义市场经济”的概念。至此，执政党高层才对市场经济达成意识形态层面的共识。但在社会层面，这种争论甚至到今天仍然没有得到解决，激进的“自由派”和激进的“左派”之间，仍然围绕着社会主义和资本主义进行着激烈的争论。各种争论必然会在不同程度上影响到政策层面。这也从一个侧面表明，一种社会化了的意识形态的持续影响力。
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物质利益是进步的主要动力
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第二，特区解决了一个物质利益驱动改革的机制问题。诚如马克思所说的，物质利益是驱动人类进步的主要动力，实际上，物质利益也是驱动内部改革的主要动力。开放和改革不仅仅是上述意识形态层面的问题，也是物质利益问题。无论是开放还是改革，都涉及利益成本谁来承担的问题。改革开放之初，中国面临的一个主要问题是，改革开放所需要的“钱”从哪里来？对任何发展中国家来说，是否可以得到最初用于发展的资本，就在很大程度上决定了发展的成败。没有资本，就没有发展。实际上，如前文所讨论过的，即使在华国锋时代，中共已经意识到利用外资的重要性。外国的“钱”，也就是外资，在当时也具有意识形态层面的意义，也有姓“资”姓“社”的问题。中国的优势在于存在着大量的海外华人资本。这就是中共为什么设深圳等沿海特区，因为沿海地区有大量的海外华人关系。中国现在已经是一个资本过剩的国家，“钱”的问题已经变得不那么重要了。但当时如果没有海外华人资本的进入，中国特区很难成功。因此，也有一些学者用海外华人资本来解释为什么中国的特区成功了，而其他国家例如俄罗斯、印度等没有成功。
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