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全球化的悖论 第10章 全球性治理可行吗
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国界消失了。距离不再存在。地球是平的。我们的身份不再靠出生地来维系。国家政治被一个更新的、更为易变的，而且超越了国界的代表形式所替代。权力已经从本国的决策层转移到了跨越国界的监管网络。我们一次又一次地听到这样的宣言：一个全球性治理体系的新时代就要到来了！有人满怀憧憬，有人语带责难。
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国家主权过时了，国界消失了，距离不再存在，地球变成了平的，我们的身份不再由出生地决定，国家政治被一个更新的、更易变的、超越了国界的代表形式所替代。权力已经从本国的决策层转移到了跨越国界的监管网络；政治权力转移到了各种国际性的非政府组织；跨国公司和各种身份不明的国际官僚机构决定了我们的经济生活。
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我们一次又一次地听到这样的宣言：一个全球性治理体系的新时代就要到来了！有人满怀憧憬，有人语带责难。
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但是2007-2008年间发生的事件应该对我们有所启示。是谁拯救了那些全球性的大银行，让这场金融危机不再制造出更多人间惨剧？是谁启动了必需的流动性，稳定了国际信贷市场？是谁通过扩大财政开支刺激了全球经济？是谁给失业的人提供了失业救济等其他安全网？是谁给大银行制定了新的薪酬规定、资本充足率和现金充足率？在金融风暴前、中、后发生的事情，大家都怪到谁的头上？
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以上问题的答案都是相同的：国家政府。我们可能以为世界治理在全球化的影响下已经面目全非，但是主要的治理功能还是由国内决策者来承担。关于国家主权式微的炒作也就只是炒作罢了。世界经济充满了五花八门的国际性机构，从亚洲开发银行到世界贸易组织一应俱全，但是国家政府还是牢牢地掌握着民主决定权。
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“全球性的治理”是很动听，但是距离真正实施还早着呢。我们只能给这个色彩斑斓、五花八门的大千世界铺上薄薄的一层全球治理的面纱，这样做的理由很充分。
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制服国家主权这个暴君
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想要一个全球性政府的不只是怪人和天真的空想家。很多经济学家、社会学家、政治科学家、法律学者和哲学家都曾经寻求另一种治理形式，来取代国家政府。当然了，其中没有几个鼓吹把国家政府放大到全球范围的，一个全球性的立法机关和内阁还只是一个幻想。他们提出的解决方法主要还是一些政治社群、权力代表以及问责制的新概念。他们希望这些革新能将宪政民主的基本要素复制到全球的层面。
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最粗略的全球性治理就是直接将国家权力下放给国际技术官员。在全球经济范围内，决策过程协调不够就会出现各种“技术”问题，这就需要具有自治权的监管机构来解决这些问题。经济学家为这种安排倾心的理由显而易见。比如说，2008年金融危机后，欧洲经济网络VoxEU.org就如何解决全球金融系统不稳固的难题，向著名的经济学家征求意见，得到的解决方案大都是由某些国际性的技术官僚机构出面实施严格的国际法规：一个国际性的破产法庭、一个世界金融机构、一个国际化的银行法、一个全球性的最后贷款人等。克林顿时期的商务副部长杰弗里·加藤（Jeffrey Garten）一直主张设立一个全球性的央行。经济学家卡门·瑞哈特和肯·罗格夫也曾经提出要设立一个国际性的金融监管机构。
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这些提议让人觉得这些只是不了解政治的经济学家的天真想法，但是它们大都是建立在明确的政治动机之上的。当瑞哈特和罗格夫提出要成立一个国际性的金融监管机构时，他们的出发点既要解决金融危机对各国的经济影响，也要修正一个政治上的错误。可能政治上的考虑还多于经济上的。他们认为国家层面的政治干预削弱了国内监管力度，希望这种干预不再存在。他们写道：
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一个资金充足的，由专业人员组成的国际性金融监管机构，不受政治的重重干扰，对各国势力强大的金融业构成了一个必需的对抗力。
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支持这种方法的政治理论认为，把监管权力下放到一个独立的，自治的全球性技术官僚机构，会带来更好的治理，无论在全球范围还是国家层面都是如此。
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在现实生活中，权力下放要求监管机构放弃它们制定政策的权力，降低了它们对本区选民的反应能力。这样，它们可以实施的范围通常很窄。就拿美国来说，国会只有在它的政治取向和总统的非常相似，以及要解决的问题有非常高的技术性时，才会将制定政策的权利下放给执行机构。即使这样，权力也没有全部下放，而且还有很多附加的问责制度。权力下放是一个政治行为。因此，要想推广把权力交给超越国家权力的机构这种行为，并使之持续下去，我们要满足很多先决条件。我们需要一个类似“全球性的政治体系”的东西，一个有共同规范的事务性的社区，还需要一套适合全球范围的问责制度。
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经济学家对这些先决条件不大重视，但其他学者有把注意力放到这方面。他们中很多人看到全球治理的新模式正在崭露头角。比如说，普林斯顿大学的国际关系学专家安-玛丽·斯劳特（Anne-Marie Slaughter）的研究重点就是由监管官员、法官和立法者组成的事务性网络。这些网络既不算政府机构也没有正式成立，它们却能发挥治理的作用。斯劳特认为，这样的网络，是正式的治理机制的一种延伸，让不同的信念和信息可以在不同国家之间分享，有助于全球性惯例的形成，还可以帮助那些本国能力不足的国家实施国际惯例和协议。
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金融市场治理实际上就是这种网络发展最快的地方，是斯劳特理论的最佳例子。证券委员会国际组织把全世界的证券监管机构组织在一起，发表全球性的规范。这些网络的秘书处很小（有些甚至没有），而且没有强制执行的权力。但是通过设定标准和明确这些标准的合法性，它们发挥了影响，起码对监管机构发挥了影响。它们的评议成为国内讨论的参照标准。它们虽然没有取代国家政府，但是它们创造了一个跨越国界的决策者网络。
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为了取得合法性，全球性的治理一定要跨出监管机构和技术官员的小圈子。这些网络能够跳出技术性的狭小天地，为更为广泛的社会目的服务吗？给布雷顿森林体系创造了“隐含的自由主义”这样一个词的哈佛学者约翰·鲁杰的回答是肯定的。鲁杰同意事务性网络削弱了传统的以国家为基础的治理模式。为了纠正这种失衡状态，我们要进一步强调全球范围内的企业社会责任。一个改良版的隐含的自由主义会跨出以国家为中心的多边主义，来到一个“张开双臂欢迎社会各界团体和企业共做贡献的多边主义”。这些参与者可以在人权、雇用惯例、卫生、反贪和环保等方面提出新的全球性的规范，然后将它们纳入国际大公司的运营中，使之成为国家政策的一部分。跨国公司为贫困国家的艾滋病治疗提供资金，就是其中一个显著案例。
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鲁杰一手倡导的联合国全球契约（The United Nation’s Global Compact）体现了这一意图。这个契约的宗旨是把国际性的大公司变成达成社会和经济目的的工具。这样一个转变有利于这些大公司及其分支机构所在的社区。但是鲁杰指出除此以外，还有别的好处。大公司改善了它们的社会和环保绩效，对其他比它们小的公司起到一种带动作用。我们都很担心国际竞争使得大家竞相降低劳工和环保标准，牺牲国内的社会融合力。这也让私营企业界担当起一些国家的职能，因为政府越来越担当不起独力资助与实施公共卫生和环保方面所有活动，缩小国际市场和国内政府治理方面的距离的重任。
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代表全球治理新形式的呼声，无论是权力下放派、网络派还是社会责任派，都向我们提出了令人担忧的问题。这些制度应该向谁负责呢？这些全球性的监管机构和国际性的非政府组织从哪里获得授权呢？谁赋予它们权力，谁来督促它们？很多团体的全球关系网不是那么强，又有什么方法可以保证大家都能听到它们的呼声？全球性治理的最大弱点是它没有一个清晰的问责关系。一个国家里，选举制是政治权力的最终来源，选举就是问责制最重要的工具。如果你对选民的期望和抱负无动于衷，你就会落选。全球性的选举产生的问责制太不靠谱了。我们需要一个不同的制度。
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我们需要另一个全球性的问责制，两位杰出的政治科学家约书亚·科恩（Joshua Cohen）和查尔斯·萨贝尔（Charles Sabel）就这个观点给我们提供了最好的论证。这些学者认为全球性治理要解决的问题和传统意义上的问责制不同。一个利益取向明确的团体将代表它们利益的权力授予它的代表。全球性的监管给我们带来了技术难度很高的，不断变化的新情况。全球“百姓”对现在要用何种方法，解决什么问题的观念非常模糊。
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在这样的背景下，国际监管机构的责任主要在于它是否能向公众说明，它为何选择那个问题来解决。科恩和萨贝尔写道：
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“一个问题最好的解决方法是什么，决定了我们要解决哪些问题，起决定作用的不是有人行使了权力、有人表达了兴趣，或者有人利用利益取得了执政地位。”
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没有人假设这些解决方法一定是“技术层面的”。就算大家的价值观和利益各不相同，大家各执己见，我们还是希望通过这种事务性的商议过程，得出所有人，或者是大多数人都认为合理的解释。制定全球性政策的责任在于，受到政策影响的人都认为规则背后的理由是很有说服力的。
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科恩和萨贝尔的计划，起码在理论上，在全球性合作和协调的架构里，允许各国的上层建筑各具不同之处。如果一个决策人能向他们的国际同僚——别国的决策人解释某项决策从何而来，他们在决策方面就可以自由地试验和落实各项政策。他们要公开说明他们选择的政策的合理性，和别国政策相比，不同之处在哪里。但是，也有人会怀疑这样一种方法是否会导致说一套，做一套的虚伪行为，因为决策人可以什么都维持原状，然后振振有词地解释他们为什么这么做。科恩和萨贝尔的最终希望是这样一个商议过程会逐渐变成全球政治群体的一部分，这样“世界各地的人民都逐渐接受全世界变成了一个有组织的大家庭，自己就是其中的一员。”如果大家没有经历这么一个政治身份的变化，一个全球性的治理体系就很难成为现实。
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这一切可能并不遥远。普林斯顿大学的伦理学家彼得·辛格（Peter Singer）对全球化带来的全球性伦理发展充满憧憬，“如果通信技术革命让我们拥有了全球的听众，我们必须向全世界解释我们的行为。”经济学家和哲学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）指出：
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