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中国历史地理十五讲 [:1705376099]
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中国历史地理十五讲 二 郡县制与地方行政管理
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郡县制具有集权政治的特点，在这一政治体制下中央与地方属于统辖与被统辖关系，各级地方政府对于所管辖的土地不具备独立的权力，他们代表中央管理地方的政治、经济、军事以及民事，管理对象是土地上的人民，而官员自身不是土地的拥有者，因此“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”虽然并没有在分封制时代真正实现，却成为郡县制时代的特征。郡县制下，中央统辖地方依托各级行政区。所谓行政区就是国家为了实现地方管理依据一定原则将国土划分为不同层级的地域单元，每个地域单元由中央派官从事管理，通过行政区土地与管理者结合为一体，真正具有《周礼》中“体国经野，设官分职”所表述的内涵[12]。
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分封制下，天子、诸侯、卿大夫均为有土之君，每一个受封者政治上不仅保持相对独立，而且对自己的封土实行独立管理。郡县制则不同，中央派往各地的官员是代表中央且执行中央旨意的管理者，而不是土地与民众的拥有者。两种不同的政治制度中央面临的问题完全不同，以集权政治为特征的郡县制，中央集权与地方分权的关键在于中央赋予地方官员的权利以及权利的附着体——行政区，郡县制下，行政区空间大小与边界选择决定着官员施政区的资源禀赋，中央给予地方官员权力的大小以及中央对于地方官员的制衡措施，则直接影响政权的稳定与疆土的完整。因此行政区以及执掌行政区的官员在整个郡县制政治体制中具有至关重要的地位，他们不仅仅是施政的空间单元与中央旨意的执行者，更是国家肌体的构成者，正是如此以行政区为核心产生的政治地理格局不仅成为历代政治家思考的要点，对于当代同样具有借鉴价值。
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1978年中国进入改革开放，针对选择何种经济模式出现“摸着石头过河”的提法，事实上“摸着石头过河”不仅限于经济模式的探讨，历史每前进一步都存在“摸着石头过河”的经历，行政区以及中央对于地方管理的方略也是如此，最初并没有可参照之物，在中央与地方的较量中，在权利与空间的结合中，逐渐形成一套成熟的行政区管理体系。
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（一）秦代郡县制的实行与一级行政区的变化
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郡县制萌生的时代虽早，但真正作为全国的政治制度却开始于秦代。郡县制取代分封制是中国历史上重大的制度性变革。行政区的层级与行政区的数量是官员权力的载体，秦代采取郡、县两级行政区进行管理，县一级行政区1000多个，保持相对稳定，郡一级行政区数量却有过多次变动。
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秦完成统一后马上确定郡县制作为整个国家的政治制度，《史记·秦始皇本纪》载始皇二十六年（前221），初并天下，“海内为郡县，法令由一统”，并“分天下以为三十六郡”。各个行政区层级中，显然一级行政区的设置事关社稷，且是权力与空间纠结的核心，因此厘清秦郡的数量与变化是把握秦代政治地理格局的关键之处。秦以后，几乎各代都留有研究秦郡的著述，其中三十六郡之说虽载于《史记》，但传世史籍中明确记述三十六郡的名称却始于刘宋时期裴骃的《史记集解》。[13]裴骃“三十六郡”之说在很长时间内为史家所认同[14]。清康熙年间考据学兴起，清代考据学家始对裴骃“三十六郡”说提出异议，但各家之间存在分歧与矛盾，这些争论不仅始终不能厘清所有疑问，且互存抵牾。[15]近年考古学界发现里耶秦牍中提到洞庭郡[16]，张家山汉墓竹简的秦朝文书中记有苍梧郡[17]，这些传世文献中从未涉及的郡名又为已存疑惑的秦郡增添几分迷离。探求秦郡的著述屡有问世，其中辛德勇《秦始皇三十六郡新考》的观点颇具见地。
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辛德勇在重新回归裴骃“三十六郡”说的同时，提出秦郡经历了四十二郡、三十六郡到四十八郡的数目变化，穿插其中的既有郡境的分合，也有疆土的拓展。
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秦始皇确定“分天下以为三十六郡”之前，秦朝已经实行“海内为郡县，法令由一统”的治国方略[18]，四十二郡的出现就在这一时期。因此，继此之后出现的三十六郡，并不是兼并六国土地的自然结果，而是与“车同轨，书同文”等一系列开国规划同时实施的举措。划定三十六郡，必然需要对始皇二十六年前已经设置的郡裁撤并改，一个问题自然呈现出来：为什么不能继续实行四十二郡，而求三十六郡之数？辛德勇的研究在政治之外，看到了一个隐形却对秦郡数目起支配作用的因素，这就是中国历史时期盛行的神秘数字。中国古人把从一到十这十个自然数中的五个奇数称为天数或阳数，把另外五个偶数称为地数或阴数，分别作为象征天、地的神秘符号；其中天三地四两数，为真正天地数；天九地八两数分别为最大的天数和地数，即阳极和阴极之数，也是真正天地数的极数。十以上的神秘数字，原则上须是以天三地四或天九地八两数之积，即十二或七十二作为基数的数字。天三地四为真正天地数的来源，与古代天圆地方的观念以及几何学中圆方周径的比数有关。三、四两数，应是圆、方之形的象征数字，这是因为当圆的直径与方的边径相等时，圆与方的周径之比为三比四，故分别以三、四两字来象征圆天方地。三、四两字相乘所得出的积数“十二”，被古人视为“天之大数”[19]，正由于十二为天地互乘之积数，可以视作天地六合的表征，秦始皇一统天下之后，以为自己服膺天命，基于十二这一象征天地之积的数字，划分天下为三十六郡。为了满足三十六郡，裁撤并改，并非仅限于一种途径。其中之一，属于沿承，即直接由秦郡沿续为汉郡。在《汉书·地理志》中，这一类秦郡，在对应的汉郡下，标注“秦置”或“故秦某郡”等字样。第二类表现为分割，即一郡分割为两个或两个以上秦郡，其中一郡沿用原来的郡名，另一郡则重新命名，再分别沿续为汉郡。沿用旧名的秦郡，一如第一类，在相对应的汉郡下注明“秦置”或“故秦某郡”等字样；而分出的另一秦郡，则不再标注为秦郡。这是因为《汉书·地理志》追溯建置沿革，只反映秦始皇所划定的这三十六郡，以及始皇二十六年以后新拓岭南地区所置南海等三郡，其余始皇二十六年以后的秦代建置一律不予表述，故凡汉初沿承的这类秦郡，一律标注为高帝所置。第三类比较复杂也很特殊，且仅限于黔中郡。秦始皇二十七年分别将三十六郡中黔中、长沙两郡改名为洞庭和苍梧郡，秦末或楚汉之际黔中郡被合并到长沙郡，汉初又在黔中旧境设立武陵郡，此时乃是割长沙郡地以分置，而长沙郡本是秦始皇三十六郡之一，自身有清楚的沿革起点，所以《汉书·地理志》中的武陵郡沿革便被记为“高帝置”[20]，从而丧失了其前身本为秦三十六郡中黔中郡的身份（图9-1）。
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图9-1 秦三十六郡形成途径
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秦三十六郡研究之所以为各代学者留下疑义，不仅来自《汉书·地理志》对三十六郡记述方式导致的迷惑，而且对于哪些郡隶属于三十六郡也存有分歧，其中内史就是一例。内史是秦朝在京城咸阳周围地区设置的郡级政区，相当于后世的首都特别行政区。内史虽然较一般郡级政区特殊，但三十六郡基于天地之数十二而来，既然是象征天地之积，就理应涵盖普天之下每一块土地，京畿重地更不应该轶出天覆地载之外而不预于这一成数。所以，始皇二十六年“分天下以为三十六郡”，必定要包括内史在内。此外裴骃三十六郡列有鄣郡，其他文献却出现“故鄣郡”，后人一贯认为“故”字指过去，鄣郡是本名，其实此郡的真正名称就是故鄣郡，因此三十六郡有故鄣郡，而无鄣郡。另外，三十六郡包括九原郡，而且根据传世秦封泥，泗水郡秦代应称四川郡，三川郡应为叁川郡，辽东郡为潦东郡，辽西郡为潦西郡（图9-2）。
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图9-2 秦三十六郡示意图
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经过研究与改订，裴骃所说秦始皇二十六年始并天下时划定的三十六郡应为如下诸郡：
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内史 叁川 河东 陇西 北地 上郡汉中 巴郡
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蜀郡 九原 云中 雁门 代郡 太原上党 上谷
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渔阳 右北平 潦西 潦东 邯郸 巨鹿东郡 齐郡
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琅邪 南阳 颍川 砀郡 四川 薛郡南郡 九江
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故鄣 会稽 黔中 长沙
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秦始皇三十三年攻取岭南后，也征服了东越，并在越人故地设置南海、桂林、象郡和闽中四郡；同时，为保持以十二为基数的郡制，根据各种不同的实际需要，对旧郡进行了调整，重新析分始皇二十六年并入其他郡内的恒山、河内、济北、胶东（原即墨）、淮阳五郡，又从面积较大的郡内分出东海、衡山、庐江三郡，合之共新增十二个郡，与原有的三十六郡加在一起，最后调整为如下四十八郡（图9-3[21]）：