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美国人：从殖民到民主的历程 六十 乐善好施的外交
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在美国历史上大部分时期，美国的外交都是令人不快的、笨拙的，而且总的来说还是失败的。美国政治家在外交政策方面遇到的问题，更因美国国内政治的反复无常而变得复杂无比。美国本身就是一个联合国，国内众多种族和民族集团的手中都拥有某种否决权。德裔美国人、爱尔兰裔美国人、意大利裔美国人等各种人的好恶，曾使美国在有违本身意愿的情况下卷入世界的各种问题之中。
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然而，尽管美国这个移民国家的人口分布因素曾使美国卷入世界事务，但美国的地理位置却又使它与世界保持一段距离。美国本土处于两个大洋之间，邻国或弱或持友好态度，所以美国没有遭受外国侵略的危险。因而，美国的国际外交表现为一种参与和超脱相结合的奇特产物，这是与任何其它大国迥然不同的。
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如果说美国人不善于办理外交的话，他们却对各国合作充满了乐观的看法和乐善好施的愿望。几乎其他所有民族部有一部分人在美国。美国本身就是殖民主义的产物，除某些明显的例外，美国的外交政策并没有表现出欧洲殖民主义、帝国主义或“白种人的负担”的最坏特征。美国从未拥有海外帝国，因此美国支持外国建立自治政府也不会有什么损失。
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伍德罗·威尔逊的理想是殖民时期美国人那种天真幼稚想法的继续。如果威尔逊总统更熟悉现实世界，也就是劳合·乔治、克里门梭和奥兰多生长的现实世界，那么第一次世界大战后，他也许就会签订一个能够更好地为美国利益服务的条约，而不是去创建一个国际联盟了。从长远观点看，美国在外交上取得的成功从购买路易斯安那到建立国际联盟和联合国——往往是美国人天真气质和美国在地理位置上远离世界其它地区的副产品。
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二十世纪中叶，飞机把美国这个两洋环抱之国同世界联成一体。这时，美国已形成了一种与世界各国打交道的新型美国外交方式。这种美国外交方式也象美国其它政治体制一样，显然是美国具体环境的产物，它不仅植根于那种有助于立国并继续鼓舞大量美国人的传教传统，而且也植根于把美国疆土从一个大洋扩展到另一个大洋的过程中美国政府所起的某些特殊作用。十九世纪时，许多美国人希望政府是一个服务性机构。产生这种美国式观点的根源是北美的富足：这里有如此之多未开垦的处女地，又有如此之多的处女地由于政府的赠与而变为公共财产，每个人都认为他有权得到自己的一份，而且政府既有权赠与就有义务使其有用及具有生产力。十九世纪时，移民、想分地定居的人、农场主、牧场主、修建运河和铁路的人的期望，到二十世纪时就成为卡车运输业者、公路修建者、航空公司创办者这类人的期望。萧条和危机使美国人的信念很容易就从认为政府必须提供有利可图的土地，发展到认为政府有义务将整个经济搞活并使其繁荣。
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如果说，美国已经创建了一种基于金钱的民主制度，那么为什么不能产生一种基于金钱的外交呢？在外交事务中，二十世纪美国最重要的新方针也是新世界神话般的财富和人所共知的乐观主义的产物。
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“对外援助”表达了一种信念，即认为美国政府在国外也是一个服务性机构，它能使外国人民最大限度地利用他们的土地和资源。这种观点尽管在外交界十分罕见，但是正如上文所提到的，它来源于传教士的那种希望，即希望美国的生活标准能够（用传教士领袖卡彭的话来说）“使异教徒的世界变为基督教的世界”。到本世纪中，一种新的传教精神开始主宰美国的外交政策和美国政府的海外支出预算，“对外援助”（foreign aid）一词带着新的特殊意义，于四十年代后期进入美国的词汇，它很快就被人们简称为“外援”，而且很快就在美国语言词典中占据了一席之地。
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美国人倾向于把这一卓越的新行动视为单纯的“外交政策”事项，根本没有注意到它在方针方面的创新有多么巨大，在精神方面与传统的联系有多么紧密，也没有注意到它的意义有多么重要。
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从古代起，各国之间的政治关系就受到某些大家都熟悉的习尚和惯例的支配，如战争、结盟、邦联、条约和秘密协议等。各国之间的经济关系包括进出口贸易，受到关税、赠金、信贷和贷款的影响与控制。当一个强国可以把自己的意志强加于弱国时，那强国就要敲诈勒索或要求弱国进贡（包括金钱、物品或特权）。当然，偶而也会出现国与国间的善举：为了救济灾民，治疗瘟疫，减轻火灾、地震、火山爆发或其它灾害所引起的苦难，一国人民向另一国人民赠送钱粮、药品或衣物。一八六四年，日内瓦公约规定亨利·迪南的红十字会协会在战时享有国际豁免权，因而开始了一个新的时代。但是慈善性的馈赠只是偶然的，数量也不大，它们在国际政治和世界贸易中的作用是无足轻重的。
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十五世纪到二十世纪期间，一个个世界性帝国的兴起使这种关系和范畴变得混乱起来。殖民主义使相距甚远的不同地区人民之间的关系带有某些国内关系的特征。法律取代了条约，“国际”贸易变成了帝国内部的贸易。十九世纪英国政府用于印度的资金，确切地说，既非进口，也非出口，更不是慈善行为，同时也不仅仅是一种经济现象。帝国和殖民地人民的政治前途与福祉，都与工业进步、开发、发展和慈善行为的强大力量交织在一起。对外援助（即由政府拨款以解除外国人民的困苦、救济灾荒、增进他们的福利）在十九世纪时并不是美国外交政策的一部分。实际上，当时人们普遍认为，如果美国政府把资金用于这一目的，是不符合宪法的。有许多次国会遇到要求这种拨款的压力时，反对意见总是占上风，认为宪法禁止这种支出。例如一八四七年，有人就拨款救济爱尔兰饥民一事向国会施加压力。前已提及，一八四五年及以后几年的马铃薯饥馑使爱尔兰饥鸿遍野，饿殍满道。美国人，特别是那些爱尔兰后裔，阅读了目击者描写这一场使百万爱尔兰男女老少丧生的大饥荒的文章后，恻隐之心油然而起。这场灾难使美国全国为之震惊，掀起了第一次在全美范围内对海外援助的慈善运动。国会收到如雪片般飞来的请愿书，要求联邦政府拨款救济爱尔兰饥民，国会议员中很少有人需要别人提醒此事所包含的巨大政治风险，因为它涉及人数日益增多的爱尔兰裔的选票问题。
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此时，美国由民主党的詹姆斯·波尔克总统执政，正在进行不得人心的墨西哥战争。辉格党反战派主要人物之一的霍勒斯·格里利尖刻地指出，美国政府有权派兵屠杀墨西哥儿童，却无权救济灾民。但是，即使他本人也不肯在一份请求国会为这种“违反宪法”的目的拨款的请愿书上签名。亲民主党的华盛顿《联合日报》赞同他的观点说：“我们同情她（爱尔兰）那些伟大的、受难的人民，但我们不应因此而违背我们的宪法。”有一位国会议员是这样解释他的顾虑的：这里所建议的拨款实际上是“为了向那些贪婪的党棍提供食粮，而不是向爱尔兰饥民提供面包。”波尔克总统本人则向他的内阁宣布，即使国会通过这一拨款，他也会予以否决，因为宪法不允许把公款用于慈善活动。他补充说，当然，他本人对于爱尔兰人的痛苦不乏同情，为了证明这一点，他个人将向救济基金捐款五十美元。
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一八九一年，俄国发生饥荒，国会再次受到提供援助的压力。而以宪法为理由（以及其它理由）的反对意见再次占了上风，甚至要求拨款十万美元把捐赠的粮食由海路运到俄国的提案也未获通过。在有关援助俄国的辩论中，来自得克萨斯州的国会议员康斯坦丁·基尔戈回忆说，几年前得克萨斯州遭受严重旱灾时，他呼吁国会拨款一万美元购买种子，总统却以缺乏宪法权力为理由而断然拒绝了他们的要求。当时，克利夫兰总统否决了这一“放纵慈善感情”的措施，克利夫兰解释说，原因是他“无法在宪法中找到进行这一拨款的授权”。来自内布拉斯加州的国会议员威廉·詹宁斯·布赖恩回忆说，一八九○年夏，内布拉斯加州遭受旱灾，人们提出了同样的要求，也同样因“不符合宪法”而遭到拒绝。相信这些先例都被援引来反对向俄国人提供国会拨款的慈善行动。
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十九世纪期间，在禁止提供政府援助的总趋势中，却也有少数例外，但这种例外情况很罕见，牵涉的款额也很少，而且每一次都能举出独特的政治压力来作解释。一八一二年三月委内瑞拉发生地震，当时正值拉丁美洲革命得到美国人民广泛同情之时，在国会议员约翰·卡尔洪的强烈敦促下，国会终为救济灾民拨了五万美元。一八八○年，爱尔兰又发生饥荒，国会通过了一项联合决议，虽然没有拨款，但授权海军部长使用海军舰只把自愿捐赠的救济品运往爱尔兰。但是在十九世纪九十年代及以后的岁月中，凡是就对外慈善援助的要求进行辩论时，人们总是认为委内瑞拉的事例并不适用，而爱尔兰的事例，则被普遍视作是为了争取爱尔兰裔美国人的选票而对宪法进行的令人遗憾的滥用。
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因此，在整个十九世纪，美国对处于危难中的外国人民的援助一般都采取由公民私人及其组织自愿赠与的形式。政府的作用微乎其微，而且甚至这种作用是否合法也受到广泛的怀疑。美国人对外国灾民提供的慈善捐赠数额很难计算，因为募集这些财物的组织很多，运送的形式也各不相同。仅一八四六年十二月到一八四七年七月中旬这一段时间，单是给爱尔兰人的私人捐款大概就有一百万美元。仅一八九二年一艘船载运给俄国饥民的谷物、玉米和面粉就达二十万美元。由于美国人的祖籍遍及全球，因此几乎没有一笔捐款不受到美国国内某一民族集团的反对。英裔美国人说，援助爱尔兰人实际上是对英国人的一种侮辱；许多美籍犹太人对俄国人集体屠杀犹太人感到惊骇，因此把一八九○年对俄国人的捐赠看作是对反犹主义的一种认可。然而到二十世纪初，全世界各国处于危难中的人民都得到数量可观的美国私人捐赠。衣物运往希腊，面包运往爱尔兰，资金送到兰开夏郡贫苦纺织工人手中，衣物和救济品送给逃离土耳其人压迫的克里特难民，粮食和衣服送给亚美尼亚人和近东其他民族，小麦运往加尔各答和孟买，粮食运往古巴和中国。美国人在世界上扮演了一个乐善好施的角色。但是直到二十世纪，人们仍然竭力把慈善事业和政府的政策分开。一九一四年，德国人占领比利时后，美国给比利时的援助都是由私人捐赠的。当时负责这个工作的是比利时救济署的赫伯特·胡佛。一位德国官员疑惑不解地问他：“你们美国人能够从中得到什么好处呢？”胡佛反驳说：“你们德国人绝对不可能理解，有些人是出于纯粹博爱、无私的动机来办事的。所以我根本不屑于向你们解释这个问题。”
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一九二一年，俄国在战争和布尔什维克革命结束后发生饥荒，而不久之前，美国司法部长A·米切尔·帕尔默却曾大肆逮捕及驱逐共产党员和嫌疑共产党员，美国当时采取的行动进一步表明将慈善事业与政府政策分开的做法。赫伯特·胡佛再次出马领导救济工作。这次国会一反遵守宪法的传统，拨出价值四百万美元的美军剩余药品，送给红十字会救济俄国。但是，总数达八千万美元救济中的大部分还是来自私人捐赠。一九二二年，胡佛发挥其组织能力，将药品、食物和衣服运至一万八千个救济站，分发给一千零五十万赤贫的俄国人。胡佛最充分地利用了自己的才能，例如说服俄国人改变饮食习惯，以便食用玉米等他们不熟悉的美国粮食。他完成了当时史无前例的、最广大的美国慈善工作。当时流亡国外的马克西姆·高尔基在一九二二年写信给胡佛说：“在人类极需仁爱与怜悯之时，美国人民的慷慨解囊复苏了人与人之间的博爱的理想。”在莫斯科的一次官方宴会上，人民委员会主席“以千百万得救人民的名义”，向胡佛赠送致谢卷轴。当时美国尚未承认苏联政府。
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美国政府的官方政策与在海外进行私人救济的那种非政治性慷慨行为形成了鲜明的对比。第一次世界大战停战后，关于“赔款”和“战争债务”的著名论战，支配了美国就国际经济关系进行的辩论达十几年之久。战后，盟国及议和后新建国家欠美国的战争贷款和救济贷款总共超过一百亿美元。哈定总统和柯立芝总统领导的两届美国政府坚持把这些债务作为严格的金钱交易。柯立芝总统有一句常被人引用的简练口头语：“他们欠了钱，对不对？”这句话概括了美国政府的立场。美国不愿取消或减少盟国债务的态度主宰了美国与欧洲的经济关系，防碍了更现实地处理德国赔款问题，因为盟国就是指望用德国人的赔款来偿还欠美国的债务。在国内，这个问题迷惑了美国的政治，加剧了战后美国人退出欧洲和世界的愿望。这场论战表明，当时美国人的思想离对外援助的时代还很远。
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正是孤立主义者敦促美国在欧洲冲突中保持“中立”的主张，促使美国政府开始对美国人的对外慈善事业进行法律监督。许多美国人害怕向西班牙等内战中的国家提供大规模赈济有可能使美国卷入欧洲的战争。在这些人施加的压力下，国务院开始对海外救济工作实行官方监督。
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一九三四年到一九三六年，来自北达科他州的参议员杰拉尔德·奈伊领导的参议院军需品调查委员会举行了多次大肆渲染的听证会，似乎要表明，美国完全是受了贪婪的银行家和军火制造商的诱骗才参加第一次世界大战的。跟着，出现了一系列“中立的”行动，旨在限制美国的贷款，监督美国的捐款，以防止美国卷入另一场战争。到第二次世界大战在欧洲爆发时，联邦政府已有监督和审查美国对交战国各种形式的援助的法定责任。一九三七年十一月四日通过的《中立法》只允许以“现购自运”的方式输出武器和军需品。甚至在迟至一九四一年三月十一日通过《租借法案》时，美国人仍试图保持其一贯的区别对待的做法，即将公民出于慈善或意识形态上的动机而进行的自愿捐赠与政府在国际金融和外交政策方面所采取的行动分开。美国对外援助制度是第二次世界大战的副产品。它标志着美国外交政策进入一个新阶段。在这个阶段中，慈善、财政、政治、意识形态和军事的动机交织在一起，达到空前未有的程度。对外援助也偶然会把和平时期的技术、态度和制度与战时的技术、态度和制度混在一起，这促使美国对外关系中出现一个新时代，在这个时代里，美国人民既不处于战争中也不处于和平状态。虽然第二次世界大战的敌对行动在一九四五年就结束了，但在一九五一年以前，美国尚未批准与日本或德国的最后和约。同时，杜鲁门总统在两党的共同支持下，创立了一种新的外交，它或许是第一个具有美国特色的、与遥远国家打交道的模式。它之所以具有美国特色，是由于它并非一种新的外交哲学的产物，而是一系列为眼前需要而精心安排的计划。它第一次企图把美国人的才智，事业心、技术知识和财富用于解决全世界的问题。一九四三年，战争尚未结束，就成立了联合国善后救济总署来帮助刚得到解放的人民。虽然有四十四个国家加入救济总署，但美国却支付其活动经费的百分之七十二。美国政府通过救济总署提供了二十七亿美元。但是由于美国正走向新的乐善好施的外交时代，即使这个数额也很快就变得极其渺小了。
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杜鲁门总统从来没象富兰克林·罗斯福总统那样对于与苏俄长期合作抱乐观的态度。一九四七年初春，他开始相信不能再等待了，必须马上表明美国制止苏联统治世界的决心。一个又一个的迹象暴露出，斯大林决心利用盟国的胜利来包围和颠覆那些尚未由共产党掌权的国家。苏联要求土耳其割让领土，让苏联在博斯普鲁斯海峡建立新的俄国海军基地，以图进一步在土耳其建立共产党政权，尤能说明这一意图，美国驻莫斯科大使馆参赞乔治·凯南的话概括了美国的下一步对策，他了解俄国和俄国人的程度，是他之前的外交官所难以比拟的。他强调，美国和自由世界的生存有赖于“长期而有耐心地，但坚定并警惕地禁制俄国人的扩张倾向。”
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一九四七年三月十二日，杜鲁门总统在国会的一次联席会议上就美国对世界的意向发表了一项极其重要的声明。作为美国外交政策一个新起点的杜鲁门主义，将与一个多世纪以前门罗总统的声明和第一次世界大战前威尔逊总统的讲话齐名并列，而且从某种角度上说，杜鲁门主义是把两者的目标合为一体的。门罗主义是指美国不能容忍外国干涉新世界各国的内政，现在已将它扩展至全世界；美国的力量和美国的财富被拿出来保证世界民主制度的安全。杜鲁门总统宣称：“美国的政策必须是支持各国自由人民，抵抗一小撮武装分子的征服或外来力量的压制……我们的帮助基本上应该是通过经济和财政援助来进行，那是经济稳定和有秩序的政治运作所不可或缺的。”他要求拨款四亿美元援助希腊和土耳其，使它们有力量抵抗共产党的接管。他的要求得到了国会的批准。
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六月，国务卿乔治·马歇尔要求欧洲各国政府制订它们的重建计划，并向美国提出它们所需要的援助数额。七月，欧洲非共产党国家的代表在巴黎举行会议，并于九月提出了一份关于欧洲夏兴的长期计划，要求美国提供二百二十四亿美元的贷款和赠款。第二年春天，美国国会为这一新援助计划的头十二个月拨款五十三亿美元。为支出如此庞大的“和平时期”计划提供这样广泛的支持，是历史上罕见的。这项称为“马歇尔计划”的方案得到了两党的支持（当时共和党的领袖是参议员阿瑟·范登堡），以及各农业集团、工会和全国厂商协会的支持。但这只是一个开始。在以后的三年里，供马歇尔计划支配的美国资金共有二百二十亿美元。人们普遍认为，西欧卓有成效的经济复兴和西欧国家对共产主义的抵抗，应该归功于这个计划。数字表明，到一九五○年，接受马歇尔计划援助的国家的国民生产总值增长了百分之二十五。
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对外援助在欧洲取得的成功使人相信，它可以在任何其它地区，如亚洲、非洲或拉丁美洲同样取得良好的效果。一九四九年一月二十日，杜鲁门总统在他的就职演说中提出了一个专门用于非欧洲国家的补充计划。后来，这个计划被人们称为“第四点计划”，因为那是他的和平与自由计划中的第四点，亦即“主要行动方针”：
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为了使我们能够利用现有的先进科学和发达的工业来改进和发展落后地区，我们必须着手拟定一项新的大胆的计划。全世界半数以上的人口正濒临悲惨境地。他们食不果腹、疾病缠身。他们的经济生活是落后的、停滞不前的。他们的贫困对他们自己和比较繁荣的地区来说，都是一种障碍和威胁。
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